Uradni list

Številka 120
Uradni list RS, št. 120/2008 z dne 22. 12. 2008
Uradni list

Uradni list RS, št. 120/2008 z dne 22. 12. 2008

Kazalo

5337. Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Zakona o sodniški službi, stran 16072.

Številka: U-I-159/08-18
Datum: 11. 12. 2008
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča Republike Slovenije, na seji 11. decembra 2008
o d l o č i l o:
1. V neskladju z Ustavo so:
– četrti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08), kolikor se nanaša na sodnike;
– drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na sodnike;
– četrti odstavek 44. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b., 127/06, 27/07 – ur. p. b., 57/07 in 94/07 – ur. p. b.).
2. Tretji odstavek 25. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08) je bil, kolikor se je nanašal na sodnike, v neskladju z Ustavo.
3. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Drugi in četrti odstavek 3. člena, četrti odstavek 3.a člena, tretji odstavek 23. člena, drugi odstavek 48. člena in drugi stavek četrtega odstavka 49.c člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike, ter tretji odstavek 22.b člena in četrti odstavek 22.f člena tega zakona niso v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
Navedbe predlagatelja
1. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti drugega odstavka 10. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Izpodbijani ureditvi očita neskladje z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), ker naj sodnikom ne bi zagotavljala plačila, ki bi bilo primerljivo s plačilom funkcionarjev drugih dveh vej oblasti. V zvezi s tem se sklicuje tudi na načelo institucionalnega ravnotežja kot pravno načelo prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), ki naj bi razvojno nasledilo klasično načelo delitve oblasti. Meni, da z uvrstitvijo funkcij okrajnega, višjega in vrhovnega sodnika svetnika za en plačni razred višje niso bila odpravljena nesorazmerja med plačami funkcionarjev različnih vej oblasti, ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07 in OdlUS XV, 85 – v nadaljevanju odločba št. U-I-60/06). Poleg tega naj zakonodajalec za sporne razlike še vedno ne bi navedel prepričljivih razlogov. Način izvolitve sodnikov in trajanje mandata kot nujno potrebna instrumenta za izvajanje sodne funkcije po mnenju predlagatelja ne moreta utemeljiti bistveno nižje določenih plačnih razredov sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi, v katere so uvrščeni funkcionarji drugih dveh vej oblasti. Upoštevanje kriterija vodenja pa naj bi bilo glede na naravo izvajanja sodniške funkcije in glede na voljo zakonodajalca nelogično. Poleg tega naj se ugotovitve Vlade glede plačnih razmerij ne bi ujemale s prilogo 3 ZSPJS. Predlagatelj podaja primerjavo med zahtevnostjo funkcije in odgovornostmi okrajnega sodnika ter nekaterimi drugimi funkcijami iz Priloge 3 ZSPJS (funkcijo državnega sekretarja, sekretarja Državnega sveta, državnega pravobranilca, poslanca, člana Komisije za preprečevanje korupcije, predsednika Državne revizijske komisije). To naj bi dodatno utemeljilo njegove trditve o prenizki uvrščenosti funkcije okrajnega sodnika in posledičnem neskladju izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 3. člena in s 125. členom Ustave.
2. Predlagatelj opozarja na razlike med plačnimi razredi položajnih in nepoložajnih funkcij znotraj sodne veje oblasti, ki naj bi bile prevelike. Meni, da zakonodajalec tudi v tem delu ni sledil odločbi št. U-I-60/06. Sporne razlike naj bi sicer nekoliko zmanjšal, vendar ne dovolj. Ureditvi v tem delu očita neskladje s 125. členom Ustave.
3. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti četrtega odstavka 44. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS). Zatrjuje njegovo neskladje s 125. členom Ustave, ker prepoveduje zgolj znižanje osnovne plače sodnika, iz odločbe št. U-I-60/06 pa naj bi izhajalo, da se prepoved znižanja ne sme nanašati le na osnovno plačo. V zvezi s tem navaja, da je 52. člen ZSPJS v neskladju s 125. členom Ustave, če je ta zakonska določba derogirala četrti odstavek 44. člena ZSS. Meni tudi, da je podano očitno neskladje med četrtim odstavkom 44. člena ZSS in prvim odstavkom 49. člena ZSPJS in s tem neskladje z 2. členom Ustave.
4. Tretji odstavek 25. člena ZSPJS o višini dodatka za delovno dobo, kolikor se nanaša na sodnike, je po mnenju predlagatelja v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave, ker razlogi za znižanje ne ustrezajo ustavnim zahtevam za znižanje sodniških plač. Poleg tega naj bi bila ta zakonska določba tudi v neskladju z načelom varstva pridobljenih pravic iz 2. člena v zvezi s prvim odstavkom 50. člena Ustave. V zvezi s tem predlagatelj navaja, da izenačitev dodatka za delovno dobo za javne uslužbence in za funkcionarje ne more pomeniti legitimnega cilja za znižanje dodatka sodnikom, ker ne gre za primerljive položaje. Meni tudi, da se pri tehtanju ustavno zavarovanih dobrin za presojo dopustnosti posega z vidika 2. člena Ustave v primeru sodnikov ne sme upoštevati le pridobljenih pravic sodnikov na eni strani in cilja zakonodajalca na drugi strani, temveč tudi načelo sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave. Izpodbijani zakonski določbi očita še, da je prišlo na njeni podlagi do višjega znižanja stalnega dela plače starejših sodnikov v primerjavi z mlajšimi sodniki in s tem do posredne diskriminacije starejših sodnikov, za katero naj ne bi bilo razumnih razlogov. Zato naj bi bila ta določba tudi v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave v zvezi z Direktivo EU št. 2000/78/ES z dne 27. 11. 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000). V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje tudi na Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 50/04 in nasl. – ZUNEO) in zatrjuje, da sporno razlikovanje ni objektivno in razumno utemeljeno z zakonitim ciljem, pri čemer opozarja na pomen znanja in izkušenj starejših sodnikov za kakovost sodstva.
5. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZSPJS, ker ne določa, da pripada sodnikom tudi dodatek za nezdružljivost. Izpodbijani določbi očita neskladje s 125. členom Ustave, ker ukinitev dodatka za nezdružljivost ni bila nadomeščena s kakšnim drugim stalnim delom sodnikove plače. Ukinitev dodatka za nezdružljivost naj bi pomenila tudi neustaven poseg v pridobljene pravice. Navaja tudi, da je dodatek za nezdružljivost še vedno omenjen v točki c) šestega odstavka 49.a člena in v petem odstavku 49.f člena ZSPJS, kar naj bi kazalo na nekonsistentnost zakonske ureditve v zvezi s tem dodatkom in s tem na neskladje z 2. členom Ustave.
6. Členu 5 ZSPJS in četrtemu odstavku 44. člena ZSS predlagatelj očita, da ne določata usklajevanja sodniških plač s povprečno plačo v Republiki Sloveniji oziroma z inflacijo, kar naj bi bilo v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti (125. člen) in s pravico do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave). Ustavnemu sodišču predlaga, naj pri presoji ustavnosti teh določb upošteva tudi sistemski problem nezasedenosti sodniških mest in neuspešnih razpisov.
7. Predlagatelj zahteva presojo tretjega odstavka 22.b člena in četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS o redni delovni uspešnosti in o delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela. Meni, da merila za izplačilo dela plače za delovno uspešnost niso opredeljena dovolj določno, pri čemer opozarja tudi na obveznost urejanja sodniških plač z zakonom. Izpodbijanima določbama očita, da zasledujeta zgolj cilje produktivnosti. V zvezi s tem ugotavlja, da kvalitativnih meril za oceno uspešnosti sodnikovega dela ne vsebujejo niti Merila za povečan obseg dela (Uradni list RS, št. 3/08 – v nadaljevanju Merila za povečan obseg dela), ki jih je sprejel Sodni svet. Izpodbijani določbi naj bi bili v neskladju z 2. in s 125. členom Ustave, četrti odstavek 22.f člena ZSPJS pa naj bi bil tudi v neskladju s 23. členom Ustave, ker naj ne bi zagotavljal reševanja zadev izključno po vrstnem redu.
8. Predlagatelj meni, da so posamezne določbe izpodbijane ureditve v neskladju s 125. členom Ustave tudi zaradi neustavnosti postopka sprejemanja zakonodaje o sodniških plačah. Vlada naj predstavnikom sodstva v postopku sprejemanja ZSPJS ne bi odgovorila na pripombe o nujnosti ureditve plač sodnikov v ZSS, o neustavnosti ureditve usklajevanja sodniških plač, o potrebi po drugačni določitvi plačnih razmerij med položajnimi in nepoložajnimi funkcijami sodnikov ter v zvezi z ureditvijo delovne uspešnosti. Obrazložitev Vlade v zvezi s predlogom sodstva glede uvrščanja sodniških funkcij naj bi bila zgolj navidezna, odgovor na pripombe v zvezi z ureditvijo dodatka za delovno dobo za obdobje pred uvedbo plačnega sistema in na pripombe v zvezi z ureditvijo prevedbe pa naj bi nasprotoval odločbi Ustavnega sodišča.
9. V točki E zahteve predlagatelj navaja, da se zakonodajalec ni držal stališč Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-60/06, ki se nanašajo na določbe, izpodbijane pod točkami od B do D sklepa o prekinitvi postopka. Zato naj bi bilo podano neskladje z načeli pravne države (2. člen Ustave) in z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave).
10. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti drugega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3.a člena, drugega odstavka 48. člena in drugega stavka četrtega odstavka 49.c člena ZSPJS. Meni, da na podlagi izpodbijanih določb ni jasno, kateri organ oziroma organi odločajo o posameznih elementih sodnikove plače. Nejasna naj bi bila tudi ureditev v zvezi s pravnimi sredstvi zoper odločbe o plačah sodnikov. Četrtemu odstavku 3.a člena ZSPJS očita, da omogoča vložitev pisne zahteve zoper odločitev o plači šele po izplačilu plače, kar naj bi pomenilo, da sodnik nima na voljo učinkovitega sodnega varstva v zvezi s posegi v njegovo plačo. Hkrati navaja, da ima sodno varstvo po tej določbi le javni uslužbenec, ne pa tudi funkcionar. Izpodbijani ureditvi očita nejasnost tudi v zvezi z vprašanjem (ne)suspenzivnosti pravnih sredstev zoper odločbe o plačah sodnikov. Opozarja na terminološko nejasnost izpodbijane ureditve, ki naj bi bila v tem, da zakonodajalec v drugem odstavku 3. člena ZSPJS govori o pogodbi o zaposlitvi oziroma o sklepu, v četrtem odstavku 3. člena in v drugem odstavku 48. člena ZSPJS pa o predlogu aneksa pogodbe o zaposlitvi oziroma o sklepu. Poudarja, da je načelo jasnosti bistveno tudi z vidika razmejitve upravnih nalog, torej glede pristojnosti za upravno odločanje v zadevah odločanja o plačah sodnikov s posamičnimi akti. Meni, da Sodni svet ni imel podlage za prevzem pristojnosti v smislu prvega odstavka 18. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUP). Restriktivna razlaga določb o možnosti za krizno prevzemanje pristojnosti naj bi bila pomembna tudi zato, ker se nanaša na vprašanje institucionalnega (ustavnega) ravnotežja med tremi vejami oblasti in Sodnim svetom. Predlaga uporabo doktrine Meroni, ki naj bi bila razvita v praksi Sodišča Evropskih skupnosti. Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2. členom, s 25., 23. in s 50. členom, z drugim odstavkom 120. člena in s 125. členom Ustave.
Odgovor Državnega zbora
11. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.
Mnenje Vlade
12. Vlada meni, da je na večino spornih vprašanj odgovorila že v mnenju, ki ga je podala v zadevi št. U-I-60/06 in ki naj ga Ustavno sodišče upošteva tudi v tej zadevi. V tokratnem mnenju se je opredelila le do nekaterih očitkov predlagatelja. Glede očitkov v zvezi z uvrstitvami sodnikov v plačne razrede meni, da so veljavne uvrstitve funkcij v različnih vejah oblasti ustrezne in da ne gre za kršitev načela uravnoteženosti posameznih vej oblasti. Navaja, da je kot predlagateljica zakona v postopku sprememb in dopolnitev ZSPJS zaradi uskladitve z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06 nekoliko spremenila uvrstitve sodniških funkcij v plačne razrede in hkrati dodatno utemeljila, zakaj ne predlaga večjih popravkov. Kot dodaten argument za uzakonjene uvrstitve navaja, da je treba pri razvrščanju funkcij v plačne razrede upoštevati tudi element vodenja in med seboj ločeno primerjati funkcije v različnih vejah oblasti, ki ta element vsebujejo, in tiste, ki ga ne. Razliko med uvrstitvijo funkcije ministra in vrhovnega sodnika je po mnenju Vlade mogoče utemeljiti s sklicevanjem na vrednotenje vodenja, na omejeno trajanje mandata in na zahtevnost ter odgovornost funkcij, ki imajo lahko za posledico tudi odpoklic oziroma predčasno razrešitev. Meni tudi, da ni mogoče primerjati vseh vodstvenih funkcij v različnih vejah oblasti, ampak zgolj funkcije na istih ravneh. Z uvrstitvijo funkcij zakonodajne in izvršilne veje oblasti, ki se izvaja na nacionalni ravni, naj bi bile primerljive le funkcije na Vrhovnem sodišču. Opozarja na 81. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, v kateri naj bi Ustavno sodišče že potrdilo, da organiziranost sodišč na različnih ravneh, način izvolitve in trajanje mandata lahko vplivajo na višino funkcionarjeve plače. Pri tem posebej poudarja, da iz 80. točke obrazložitve omenjene odločbe izhaja, da mora biti primerljivo plačilo zagotovljeno le po statusu primerljivim funkcionarjem.
13. V zvezi z očitkom o neskladju četrtega odstavka 44. člena ZSS s 125. členom Ustave Vlada meni, da je bila ugotovljena neustavnost te zakonske določbe, po kateri se je varstvo pred znižanjem nanašalo zgolj na sodnikovo osnovno plačo, odpravljena. Iz novega drugega odstavka 44. člena ZSS naj bi namreč izhajalo, da je zakonodajalec ureditev drugih plačil, do katerih je (poleg osnovne plače) upravičen sodnik, vključno z varstvom pred znižanji teh plačil, prepustil ZSPJS, ta pa zagotavlja sodnikom varovanje nominalne plače.
14. Glede očitkov predlagatelja v zvezi z ureditvijo usklajevanja sodniških plač Vlada meni, da se sodniške plače v Sloveniji nikoli niso usklajevale z rastjo povprečne plače. Praviloma sta bila v veljavi dva mehanizma, od katerih je eden veljal za zasebni, drugi pa za javni sektor. Po slednjem so se usklajevale tudi plače sodnikov ter plače v zakonodajni in izvršilni veji oblasti. Smiselno enako ureditev naj bi pomenil tudi 5. člen ZSPJS, ki predvideva redno usklajevanje sodniških plač (enkrat) letno, v višini, ki se dogovori s Kolektivno pogodbo za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08 – KPJS). Glede na to, da so sodniške plače del enotnega plačnega sistema javnega sektorja, naj bi bilo enako in hkratno usklajevanje vseh plač, za katere velja ZSPJS, tudi edina ustrezna ureditev.
Odgovor predlagatelja na mnenje Vlade
15. V odgovoru na mnenje Vlade v zvezi z argumenti Vlade za uvrščanje funkcij v plačne razrede predlagatelj ugotavlja, da Vlada ponavlja razloge iz Poročevalca, do katerih se je opredelil že v zahtevi. V zvezi s kriterijem organiziranosti sodstva na različnih ravneh navaja, da Vlada celo sama priznava, da ta element ne upravičuje tako velikih razlik v plačah funkcionarjev. Meni, da bi upoštevanje kriterijev načina izvolitve funkcionarja, trajanja mandata, elementa vodenja in organiziranosti posamezne veje oblasti pomenilo zamenjavo kriterijev izobrazbe, delovnih izkušenj in statusa medsebojno primerljivih funkcij različnih vej oblasti kot kriterijev, ki jih je že vzpostavilo Ustavno sodišče. Glede kriterija organiziranosti posameznih vej oblasti na različnih ravneh dodaja, da so nižje uvrstitve v plačne razrede na nižjih sodiščih posledica primerjave delovnih izkušenj in funkcij, v hierarhiji oblasti sodnega odločanja vezanih na ta sodniška mesta, ne pa posledica tega, ali sodnik sodi na ožjem oziroma širšem teritorialnem območju. Ob tem opozarja, da vsaka sodna odločba, ne glede na stopnjo, na kateri je bila izdana, pomeni oblastno odločitev, in da postanejo sodne odločbe praviloma pravnomočne in izvršljive že na stopnji višjih sodišč. Dodaja še, da ima tudi sodna odločba okrajnega sodišča učinek na celotnem območju Slovenije.
16. Glede mnenja Vlade v zvezi z očitkom o usklajevanju sodniških plač predlagatelj navaja, da trditev Vlade o enotnem in hkratnem usklajevanju plač v javnem sektorju ne ustreza vsebini zahteve, v kateri je predlagatelj izpostavil neustavnost ureditve, ker ne zagotavlja varstva pred znižanjem plač glede na povprečno plačo v Sloveniji.
B. – I.
Procesna vprašanja
17. V času vložitve zahteve je veljal ZSPJS s spremembami in z dopolnitvami tega zakona do vključno Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 17/08 – ZSPJS-H). Po vložitvi zahteve sta bili sprejeti še dve noveli ZSPJS, in sicer Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 58/08 – v nadaljevanju ZSPJS-I) ter Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 80/08 – ZSPJS-J). Z novelo ZSPJS-I je bila spremenjena ureditev o višini dodatka za delovno dobo, kar je Ustavno sodišče upoštevalo pri presoji ustavnosti tretjega odstavka 25. člena ZSPJS.
18. Uvodoma je treba opozoriti na mnenje Vlade, po katerem je na večino spornih vprašanj odgovorila že v mnenju, ki ga je podala v zadevi št. U-I-60/06 in ki naj bi ga Ustavno sodišče upoštevalo tudi v tej zadevi. Takšno pavšalno sklicevanje Vlade na njeno mnenje iz prejšnje, čeprav podobne zadeve ni mogoče. V zadevi št. U-I-60/06 so bila odprta številna vprašanja, ki s tokratno zadevo niso povezana. Zato Ustavno sodišče omenjenega mnenja ob presoji v tej zadevi ni upoštevalo.
B. – II.
Presoja ustavnosti drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS (uvrstitev sodniških funkcij v plačne razrede)
19. Predlagatelj zahteva presojo drugega odstavka 10. člena ZSPJS. Iz vsebine zahteve izhaja, da nasprotuje uvrstitvam sodniških funkcij v plačne razrede, kar pa ni urejeno le s to določbo. Drugi odstavek 10. člena ZSPJS namreč le odkazuje na uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede s Prilogo 3 ZSPJS, določitev plačnih razredov pa je vsebina omenjene priloge. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj dejansko izpodbija drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanašata na sodniške funkcije.
20. Predlagatelj zatrjuje neustavnost ureditve, s katero so določeni plačni razredi sodniških funkcij. Meni, da obstajajo nesorazmerne razlike med plačnimi razredi sodniških funkcij v primerjavi s plačnimi razredi, v katere je zakonodajalec uvrstil druge funkcije. Jedro spora se nanaša na vprašanje primerljivosti med plačnimi razredi funkcij sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi funkcij izvršilne in zakonodajne veje oblasti, in sicer zlasti v primerjavi s funkcijami poslancev in ministrov.
21. Ustavna podlaga za presojo očitkov o tem, da ni vzpostavljeno ustrezno sorazmerje med plačnimi razredi sodnikov, poslancev in ministrov, je načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave in ne načelo institucionalne uravnoteženosti kot načelo prava EU, ki se nanaša le na porazdelitev pristojnosti med institucijami EU.
22. Drugi odstavek 3. člena Ustave določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Načelo delitve oblasti(1) je temeljno načelo organizacije državne oblasti. Ker gre za eno izmed izhodiščnih načel ustavne ureditve, je treba njegovo polno učinkovanje, zlasti z vidika položaja in funkcije sodne oblasti, razumeti v povezavi z drugimi temeljnimi ustavnimi načeli, kot so načelo demokratičnosti (1. člen) in načela pravne države (2. člen). Hkrati pa se je treba nenehno zavedati, da vsa temeljna ustavna načela ter ustavni red v celoti služijo varovanju svobode posameznika(2) v razmerju do državne oblasti. Koncept s pravom omejene oblasti, oblasti, ki deluje v okviru in na podlagi Ustave ter zlasti spoštuje ustavno določene človekove pravice in temeljne svoboščine, je najvišja ustavnopravna in civilizacijska vrednota, ki mora biti izhodišče vsake presoje o ustavni skladnosti razmerij med nosilci različnih funkcij državne oblasti. Sicer pa že preambula Ustave kot izhodišče države in temelj njenega obstoja določa temeljne človekove pravice in svoboščine.
23. Za sodobno pojmovanje načela delitve oblasti je značilno, da so organi, ki opravljajo temeljne funkcije državne oblasti, pri svojem delovanju relativno samostojni in neodvisni od drugih organov tako, da noben od njih ne more prevladati. Med njimi obstaja prefinjen sistem vzajemne kontrole, omejevanja, brzdanja, prepletene soodvisnosti in ravnovesja.(3) Enako je načelo delitve oblasti razložilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 48/94 in OdlUS III, 89).(4)
24. Pri delitvi državne oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast ne gre za razmerje nadrejenosti ali podrejenosti, temveč za razmerje omejevanja in sodelovanja enakovrednih vej oblasti, ki vsaka deluje v okviru lastnega položaja in lastnih pristojnosti. Izhodišče pri urejanju mehanizmov nadzora in ravnotežja med vejami oblasti mora biti ustavnopravna enakopravnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti.(5) Razmerja med njimi morajo biti postavljena tako, da nista ogroženi relativna neodvisnost in integriteta posamezne veje oblasti pri izvajanju njene funkcije.
25. Temeljna funkcija sodne oblasti je sojenje. To pomeni, da je imanentna pristojnost sodnika kot nosilca sodne oblasti, da v konkretnih primerih razlaga in uporablja pravo. Klasična funkcija sodišč je razsojanje o pravicah in obveznostih posameznikov iz njihovih zasebnih razmerij ter ugotavljanje odgovornosti in izrekanje kazni za storjena kazniva dejanja. Z vidika funkcionalne delitve oblasti je sodna oblast pri tem popolnoma neodvisna, drugi organi pa morajo sprejeti in upoštevati sodne odločbe in, kadar je treba, tudi zagotoviti njihovo izvršitev. Poleg tega ima sodna oblast v sistemu delitve oblasti, kot ga je vzpostavila Ustava, določen poseben položaj. To je predvsem zaradi tega, ker je iz vrste določb Ustave, ki pomenijo konkretno izpeljavo načela delitve oblasti, vključno s sistemom nadzora in ravnotežij, jasno razvidno, da ima sodstvo močno poudarjeno vlogo nadzora, zlasti nad izvršilno vejo oblasti. Na splošno že četrti odstavek 15. člena Ustave določa, da sta zagotovljena sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravica do odprave posledic njihove kršitve, prvi odstavek 23. člena pa daje vsakomur pravico do sodnega varstva pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem. Pomembna pristojnost sodišč je, da lahko sprožijo postopek za oceno ustavnosti zakona. Po 156. členu Ustave mora sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, postopek prekiniti in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem. V zvezi z razmerjem sodstva do splošnih aktov izvršilne veje oblasti je mogoče ugotoviti, da so sodišča že po Ustavi vezana le na Ustavo in zakon (125. člen). To pomeni, da predpisov izvršilne veje oblasti pri sojenju niso dolžna uporabiti, če ocenijo, da so v neskladju z zakoni oziroma z Ustavo (t. i. exceptio illegalis). Sodstvu je prepuščena tudi kontrola zakonitosti posamičnih aktov in dejanj uprave (157. člen Ustave). Nenazadnje pripada sodstvu tudi vloga razsodnika v vseh sporih, kjer nastopa kot ena izmed strank država. Pomemben položaj v razmerju do zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti pa ima tudi Ustavno sodišče, katerega položaj in pristojnosti so opredeljene v Ustavi, Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) pa ga izrecno opredeljuje kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1. člen ZUstS).
26. Pomen načela delitve oblasti v sodobni demokratični državi je prav v neodvisni vlogi sodne oblasti. Drugače od zakonodajne oblasti, ki sprejema splošne družbene odločitve (politike), ter izvršilne veje, ki te zakonodajne odločitve dejansko oblikuje in nato tudi izvršuje, je teža sodne oblasti predvsem v pravno argumentiranih, racionalnih in prepričljivih sodnih odločitvah. V sistemu delitve oblasti je sodstvo pravna oblast in zato je bistveno, da so sodniki vezani samo na Ustavo in zakon. Čeprav morajo vsi državni organi pri svojem delovanju spoštovati pravo, je vendarle to še posebej naloga sodne oblasti, saj prav sodstvo v konkretnih primerih zavezujoče pove, kaj je pravo. Zato ima delovanje sodne oblasti odločilen pomen za uresničevanje načel pravne države iz 2. člena Ustave, kar zahteva še posebno občutljivost pri urejanju položaja sodne oblasti kot celote in pri urejanju položaja sodnikov kot nosilcev te oblasti. Sodnikom mora biti zagotovljen takšen položaj, da bodo za izvajanje sodne oblasti kandidirali najboljši pravniki.
27. Izjemno pomemben položaj sodne oblasti v okviru načela delitve oblasti mora zato izhajati iz tega, da ima sodna oblast ključno vlogo pri uresničevanju načel pravne države.(6) Načela pravne države iz 2. člena Ustave v najsplošnejšem pomenijo, da je državna oblast omejena s pravom in se izvaja v skladu s pravom (t. i. vladavina prava). Medtem ko načelo delitve oblasti samo po sebi temelji na ločevanju, nadzoru in sodelovanju treh vej oblasti, pa skupaj z načelom omejene oblasti, ki izhaja iz načel pravne države, poudarja posebno vlogo sodne oblasti.(7) Smisel vladavine prava je namreč prav v tem, da varuje človekovo svobodo in njegovo dostojanstvo. Ker je funkcija sodstva prav ta, da dokončno in zavezujoče razlaga pravna pravila, ki sicer omejujejo državno oblast, je očitno, da mora biti sodna oblast ne samo prirejena zakonodajni in izvršilni oblasti, temveč je treba sodnikom zagotoviti ustrezna jamstva kot garancijo za njihovo neodvisnost pri opravljanju sodne funkcije. Sodna oblast je namreč porok za učinkovito omejevanje državne oblasti, torej za delovanje države kot ustavne demokracije.(8)
28. Ustavnopravna enakovrednost sodne oblasti v primerjavi z zakonodajno in izvršilno oblastjo med drugim zahteva, da se položaj sodne oblasti in sodnikov kot nosilcev te oblasti obravnava in ureja ustrezno primerljivo z drugima vejama oblasti, tako da so zagotovljeni neodvisnost sodnikov ter integriteta in dostojanstvo sodne oblasti. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-60/06(9) navedlo, da zahteva po enakovrednosti posameznih vej oblasti, ki izhaja iz načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu medsebojno primerljivih funkcionarjev različnih vej oblasti. Tri veje oblasti morajo biti namreč enakopravne tudi glede materialnega statusa njihovih funkcionarjev.
29. Z izpodbijano ureditvijo je zakonodajalec v primerjavi s prejšnjo ureditvijo za en plačni razred višje uvrstil funkcije vrhovnega sodnika svetnika, višjega sodnika svetnika, okrajnega sodnika svetnika, višjega sodnika in okrajnega sodnika. Uvrstitev drugih sodniških funkcij ni spremenil. Nespremenjeni so ostali tudi plačni razredi funkcij poslancev in ministrov. Navedeno pomeni, da znašajo razlike med najnižje uvrščeno funkcijo okrajnega sodnika in najnižje uvrščeno funkcijo poslanca oziroma ministra še vedno 15 oziroma 22 plačnih razredov. Takšne razlike so z vidika ustavne zahteve po ustavnopravni enakovrednosti vseh treh vej oblasti, ki se mora odraziti tudi v relativni primerljivosti višine plačila njihovih funkcionarjev, še vedno nesprejemljive. Prav tako je z vidika drugega odstavka 3. člena Ustave nedopustno, da je plačni razred funkcije vrhovnega sodnika (še vedno) izenačen s plačnim razredom funkcije najnižje uvrščenega poslanca.
30. Na odločitev Ustavnega sodišča o neskladju izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti ne more vplivati niti sklicevanje Vlade na kriterij vodenja, s katerim je poskušala dodatno utemeljiti sporna plačna razmerja med nosilci posameznih vej oblasti. S sklicevanjem na element vodenja je sicer mogoče utemeljiti določene razlike med plačnimi razredi funkcij, kjer je ta element izrazito navzoč, in plačnimi razredi tistih funkcij, kjer tega elementa ni. Zato je lahko sklicevanje na ta element upoštevano le pri primerjavi med funkcijami ministrov in sodnikov. Za poslanske funkcije namreč enako kot za sodniške funkcije velja, da vodenje ne pomeni njihove bistvene vsebine. Vendar pa se tudi, ko gre za razmerja med funkcijami ministrov in sodnikov, elementu vodenja ne sme pripisovati prevelikega pomena. Upoštevati je namreč treba, da gre za funkcionarje različnih vej oblasti, z različnimi, a enako pomembnimi pristojnostmi v sistemu delitve oblasti. Zato s sklicevanjem na element vodenja, ki je izrazito značilen le za izvrševanje funkcije ministra, ne pa tudi za funkcijo sodnika in tudi ne za funkcijo poslanca, ni mogoče utemeljiti tako velikih plačnih razlik, kot so določene z izpodbijano ureditvijo.
31. Iz navedenih razlogov tudi ne morejo biti upravičene tako velike razlike med funkcijami sodnikov in predsednikov oziroma podpredsednikov sodišč. Razlike med izhodiščnimi plačnimi razredi sodnikov posameznih sodišč v primerjavi s plačnimi razredi predsednikov teh sodišč znašajo od 10 do 15 plačnih razredov, razlike med izhodiščnimi plačnimi razredi sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi podpredsednikov sodišč pa (razen na Vrhovnem sodišču, kjer ima podpredsednik 5 plačnih razredov višji plačni razred, kot je izhodiščni plačni razred vrhovnega sodnika) od 10 do 13 plačnih razredov. Dejanske razlike med omenjenimi funkcijami so v tem, da predsedniki in podpredsedniki sodišč poleg sojenja opravljajo tudi določene druge naloge, povezane z upravljanjem sodišč, in da prevzemajo odgovornost za vodenje dela sodišča. Bistvene razlike torej temeljijo na omenjenih dodatnih pristojnostih. Določene razlike so iz tega naslova utemeljene, ne more pa biti utemeljeno toliko višje vrednotenje teh funkcij od same funkcije sojenja, ki je temeljna naloga sodnikov in bistvo sodne veje oblasti.
32. Glede na navedeno je drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanaša na funkcije sodnikov, v neskladju z drugim odstavkom 3. člena Ustave.
B. – III.
Presoja zakonskih določb v zvezi z očitki o znižanju sodniških plač
33. Kot je Ustavno sodišče presodilo že v odločbi št. U-I-60/06, pomeni eno izmed temeljnih jamstev sodniške neodvisnosti, varovano s 125. členom Ustave, tudi varstvo sodnikov pred znižanjem plače v času opravljanja funkcije. Zgolj sodnik, katerega materialni položaj je varovan v največji možni meri, lahko namreč deluje zares neodvisno. V tem smislu pomeni omenjeno jamstvo pred znižanjem sodniških plač predvsem ukrep, s katerim se skuša preprečiti, da bi bili sodniki pri odločanju »prisiljeni« misliti tudi na politično sprejemljivost svojih odločitev. Poleg tega stabilen materialni položaj sodnikov omogoča tudi visoko stopnjo njihove neodvisnosti v njenem najširšem smislu (varstvo pred pritiski strank, javnosti …). Varstvo sodnikov pred znižanjem plač sicer ni absolutno, pomeni pa, da je lahko znižanje plač sodnikov upravičeno le v res izjemnih primerih, na podlagi presoje konkretnih okoliščin v vsakem posameznem primeru. Navedena izhodišča, zavzeta v odločbi št. U-I-60/06, je Ustavno sodišče upoštevalo tudi ob presoji očitkov o ustavno nedopustnem znižanju sodniških plač v tej zadevi.
Presoja ustavnosti četrtega odstavka 44. člena ZSS (splošna določba o prepovedi znižanja sodniških plač)
34. Predlagatelj izpodbija četrti odstavek 44. člena ZSS, ki se glasi: »Sodniku se osnovna plača v času trajanja sodniške službe ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon.« Izpodbijani določbi očita neskladje s 125. členom Ustave, ker naj bi prepovedovala zgolj znižanje osnovne plače sodnika. Pri tem dvomi v veljavnost četrtega odstavka 44. člena ZSS in navaja, da je, če ta ne velja več, v neskladju s 125. členom Ustave 52. člen ZSPJS, na podlagi katerega naj bi četrti odstavek 44. člena ZSS prenehal veljati. Meni, da je zaradi očitnega neskladja med četrtim odstavkom 44. člena ZSS in prvim odstavkom 49. člena ZSPJS podano tudi neskladje z 2. členom Ustave.
35. Pomisleki predlagatelja v zvezi z veljavnostjo četrtega odstavka 44. člena ZSS so neutemeljeni. Sklicevanje na prvi odstavek 52. člena ZSPJS o prenehanju veljavnosti predpisov o plačah zaposlenih v javnem sektorju z dnem uveljavitve ZSPJS 13. 7. 2002 namreč z vidika sedanje veljavnosti te zakonske določbe ni bistveno. Vsebina te zakonske določbe je bila nazadnje spremenjena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 57/07 – ZSS-H) leta 2007, kar pomeni, da, vsaj od takrat dalje, ni mogoče dvomiti v njeno veljavnost. Med to določbo in drugim odstavkom 49. člena ZSPJS tudi ni očitnega neskladja, saj je s slednjo določbo sodnikom ob prehodu na nov plačni sistem zagotovljena plača v višini, kot so jo prejemali pred uveljavitvijo novega plačnega sistema. Gre torej za določbo, ki sodnike varuje pred znižanjem plače in ji ni mogoče očitati, da pomeni podlago za sistemsko znižanje plač sodnikov.
36. Očitek predlagatelja o neskladju četrtega odstavka 44. člena ZSS s 125. členom Ustave je utemeljen. Ustavno sodišče je ureditev, ki je prepovedovala zgolj posege v sodnikovo osnovno plačo, presojalo že z odločbo št. U-I-60/06. Odločilo je, da, upoštevaje 125. člen Ustave, pred znižanjem ne more biti varovana samo sodnikova osnovna plača. Varstvo pred znižanjem plače posameznega sodnika, če naj zagotavlja njeno stabilnost in s tem sodnikovo neodvisnost, je treba namreč razumeti kot varstvo pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje sodnikove plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu sodniške funkcije. Gre torej za varstvo sodnikove osnovne plače in dodatkov k plači, ki pomenijo stalni del sodnikove plače.(10) Navedeno sicer ne pomeni, da se po 125. členu Ustave zagotavlja varstvo pred znižanjem posameznih delov sodnikove plače kot takšnih, temveč gre za varstvo sodnikove plače kot vsote vseh njenih stalnih delov (varstvo plače kot celote). O posegih v 125. člen Ustave zato ni mogoče govoriti v primeru znižanj posameznih stalnih delov plače, če pride do povišanja plače iz kakšnega drugega naslova ali če je sodniku na kakršenkoli drug način zagotovljeno, da se njegova plača kot celota ne bo znižala. Če se plača sodnika kot celota zniža, pa to posega v 125. člen Ustave (kar bi bilo lahko dopustno samo v izjemnih primerih). Omejitev varstva pred znižanjem sodnikove plače na zgolj en element sodnikove plače, kot to določa izpodbijani četrti odstavek 44. člena ZSS, je zato v neskladju s 125. členom Ustave.
37. Vlada sicer zatrjuje, da je bila kljub nespremenjeni vsebini četrtega odstavka 44. člena ZSS neustavnost te zakonske določbe odpravljena, ker naj bi iz drugega odstavka 44. člena ZSS izhajalo, da je zakonodajalec urejanje drugih delov sodniških plač (razen osnovne plače) prepustil ZSPJS. Glede na to, da ZSPJS nima določbe, ki bi tako, kot je to s četrtim odstavkom 44. člena ZSS določeno za osnovno plačo, prepovedovala znižanje drugih stalnih delov sodnikove plače, pa omenjene navedbe Vlade ne morejo vplivati na odločitev o neustavnosti te zakonske določbe.
Presoja ustavnosti četrtega odstavka 5. člena ZSPJS (usklajevanje sodniških plač)
38. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti 5. člena ZSPJS in četrtega odstavka 44. člena ZSS, ker ne določata usklajevanja sodniških plač s povprečno plačo v Republiki Sloveniji oziroma z inflacijo. Glede na to, da je usklajevanje plač po ZSPJS urejeno s četrtim odstavkom 5. člena ZSPJS, so lahko takšni očitki bistveni le z vidika te zakonske določbe. Zato je Ustavno sodišče presojo omejilo le nanjo.
39. Četrti odstavek 5. člena ZSPJS se glasi: »Vrednosti plačnih razredov se usklajujejo praviloma enkrat letno. Višina uskladitve se dogovori s kolektivno pogodbo za javni sektor. Pogajanja se pričnejo najkasneje do 1. maja in se praviloma zaključijo najkasneje 30 dni pred rokom, določenim za predložitev predloga državnega proračuna Državnemu zboru.«
40. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-60/06 presodilo, da ima poleg višine sodniških plač ključno vlogo pri zagotavljanju sodniške neodvisnosti tudi njihova relativna stabilnost (64. točka obrazložitve). V omenjeni odločbi je zavzelo tudi stališče, da je prav tako kot prepoved zniževanja sodniških plač pomembno tudi njihovo redno usklajevanje (84. točka obrazložitve).(11) Znižanje sodniških plač, prepovedano s 125. členom Ustave, lahko namreč povzroči tudi dokajšen padec njihove realne vrednosti. Zato iz 125. člena Ustave izhaja tudi zahteva, v skladu s katero mora zakonodajalec predvideti ustrezne mehanizme, ki bodo to preprečevali.
41. Izpodbijana določba sicer določa, da se vrednosti plačnih razredov po ZSPJS usklajujejo praviloma enkrat letno. Vendar pa s tem, ko določitev konkretne višine uskladitve prepušča ureditvi s kolektivno pogodbo za javni sektor, dejansko uskladitev veže na sklenitev takšnega dogovora med strankami kolektivne pogodbe za javni sektor. Glede na to, da je sklenitev takšne kolektivne pogodbe odvisna od vsakokratnega dogovora strank kolektivne pogodbe, katerega sklenitev je lahko tudi negotova in pri sklepanju katerega sodniki niti ne morejo sodelovati, takšna ureditev ne ustreza zahtevam v zvezi z usklajevanjem sodniških plač, navedenih v prejšnji točki obrazložitve te odločbe. Zato je izpodbijana ureditev že iz tega razloga v neskladju s 125. členom Ustave. Na to ugotovljeno neustavnost tudi ne more vplivati dejstvo, da se na podlagi petega odstavka 5. člena ZSPJS morebiti dogovorjena uskladitev iz četrtega odstavka tega člena prenese v zakon.
Presoja tretjega odstavka 25. člena ZSPJS (dodatek za delovno dobo)
42. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 25. člena ZSPJS, kolikor se nanaša na sodnike. Po tej zakonski določbi pripada funkcionarju za vsako zaključeno leto delovne dobe dodatek v višini 0,3% od osnovne plače. Ta določba je z uveljavitvijo novele ZSPJS-I prenehala veljati. Šesti odstavek 23. člena ZSPJS-I je namreč določil, da z dnem uveljavitve kolektivne pogodbe za javni sektor za funkcionarje veljajo dodatki v višini, določeni s to kolektivno pogodbo. KPJS je začela veljati hkrati z novelo ZSPJS-I, to je 11. 6. 2008 (53. člen KPJS in 24. člen ZPSJS-I). Člen 35 KPJS določa dodatek za delovno dobo v višini 0,33% od osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe, ženskam pa se ta dodatek poveča še za 0,10% za vsako zaključeno leto delovne dobe nad 25 let.(12) Neveljavne predpise presoja Ustavno sodišče ob pogojih iz 47. člena ZUstS. Glede na to, da vlaga predlagatelj zahtevo v zvezi z odprtimi sodnimi postopki, so ti pogoji izpolnjeni.
43. Predlagatelj zatrjuje, da je na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZSPJS prišlo do znižanja plač sodnikov, takšno znižanje pa naj bi bilo v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti, z varstvom pridobljenih pravic in s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti. Na podlagi izpodbijane določbe so sodniki upravičeni do nižjega dodatka za delovno dobo, kot jim je pripadal pred spremembo ureditve sodniških plač v letu 2006. Pred omenjeno spremembo ureditve je ZSS namreč določal, da se sodniška plača poveča za 0,5% za vsako začeto leto delovne dobe, vendar največ za 20%, pri čemer se je odstotek 0,5% za sodnice, ki so imele več kot petindvajset let delovne dobe, povečal še za 0,25% za vsako začeto leto nad petindvajset let delovne dobe (tretji odstavek 46. člena Zakona o sodniški službi, Uradni list RS, št. 23/05 – ur. p. b. – ZSS-UPB1). Z novelo ZSS leta 2006 (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi, Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ZSS-F) je bila ureditev o dodatku za delovno dobo spremenjena, in sicer tako, da je bil določen dodatek za delovno dobo v višini 0,3% osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe (prva alineja 38. člena ZSS-F).
44. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-60/06 ob presoji vsebinsko enake določbe (prve alineje 38. člena ZSS-F), kot je bila določba tretjega odstavka 25. člena ZSPJS, ugotovilo njeno neskladje z Ustavo. Presodilo je, da izpodbijana ureditev ni zagotavljala, da na njeni podlagi ne bi moglo priti do individualnega znižanja plač sodnikov, in da z razlogi, ki jih je navedla Vlada (potreba po zagotovitvi sredstev za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti in zagotovitvi enakosti med javnimi uslužbenci in funkcionarji), ni mogoče utemeljiti sicer izjemoma ustavno dopustnega znižanja sodniških plač (93. do 97. točka obrazložitve navedene odločbe).
45. ZSPJS je bil dopolnjen z določbama prvega odstavka 49. člena oziroma sedmega odstavka 49.f člena. Prvi odstavek 49. člena ZSPJS določa, da se sodniku, ki bi po določitvi plače v skladu z 49.f členom tega zakona prejel plačo v nižjem znesku, kot je znesek plače, določene po predpisih, ki so se uporabljali do začetka obračuna plač po tem zakonu, do izenačitve obeh zneskov izplačuje razlika do prejšnjega zneska plače. Po sedmem odstavku 49.f člena ZSPJS se, če je primerljivi znesek plače sodnika po prejšnjih predpisih višji od primerljivega zneska plače po ZSPJS, znesku sodnikove plače po ZSPJS doda razlika do primerljivega zneska plače po prejšnjih predpisih. Na podlagi navedenih določb je bilo torej sodnikom zagotovljeno, da se jim neposredno ob prehodu na nov plačni sistem plača (iz naslova stalnih delov sodnikove plače) nominalno ni mogla znižati. Ker se varstvo pred znižanjem plače po 125. členu Ustave ne nanaša na varstvo posameznih delov sodnikove plače, temveč se s to določbo Ustave varuje sodnikova plača kot celota, je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali je bil, upoštevaje navedene določbe, tretji odstavek 25. člena ZSPJS o znižanju dodatka za delovno dobo še vedno v neskladju s 125. členom Ustave.
46. Iz navedene določbe Ustave izhaja tudi prepoved znižanja sodniških plač, ki bi bilo posledica dokajšnjega padca njihove realne vrednosti. Po petem odstavku 49.f člena ZSPJS se kot primerljivi znesek plače po prejšnjih predpisih upošteva plača za mesec pred prvim izplačilom plač po ZSPJS (to je plača za mesec december 2007), ne da bi bilo kakorkoli zagotovljeno ohranjanje realne vrednosti tega zneska. Navedeno pomeni, da se je z zakonsko ureditvijo sodnikom varoval le nominalni znesek plače, do katere so bili upravičeni tik pred uveljavitvijo reforme, varstvo pred dokajšnjim znižanjem njene realne vrednosti pa jim ni bilo zagotovljeno. Zato je bil tretji odstavek 25. člena ZSPJS, kolikor se je nanašal na sodnike, še vedno v neskladju s 125. členom Ustave. Ker ni predmet zahteve v tej zadevi, Ustavno sodišče ni posebej presojalo še določbe šestega odstavka 23. člena ZSPJS-I. Vendar ob tem zakonodajalca opozarja, da ureditev po tej določbi ni bistveno drugačna od ureditve v izpodbijani določbi, za katero je ugotovljena neustavnost. Ustavno sporna bi lahko bila ta določba z vidika 125. člena Ustave že zato, ker prepušča ureditev sodniških plač kolektivni pogodbi. Načelu sodniške neodvisnosti namreč ustreza, kot je Ustavno sodišče ugotovilo že z odločbo št. U-I-60/06, le urejanje plačnega položaja sodnikov z zakonom (točke od 73 do 76 odločbe št. U-I-60/06).
B. – IV.
Presoja drugih zakonskih določb
Presoja tretjega odstavka 23. člena ZSPJS (v zvezi z očitki o ukinitvi dodatka za nezdružljivost)
47. Predlagatelj zahteva tudi presojo ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZSPJS, ker ne določa, da pripada sodnikom tudi dodatek za nezdružljivost. Izpodbijani določbi očita, da je v neskladju s 125. členom Ustave in da nedopustno posega v pridobljene pravice sodnikov. Podano naj bi bilo tudi neskladje s tistim izmed načel pravne države, iz katerega naj bi izhajala zahteva po konsistentnosti in koherentnosti pravnega reda.
48. Očitki predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave zaradi očitnih nasprotij znotraj pravnega reda so neutemeljeni. Zatrjevano neskladje naj bi bilo v tem, da je dodatek za nezdružljivost še vedno omenjen v točki c) šestega odstavka 49.a člena in v petem odstavku 49.f člena ZSPJS. Na podlagi 23. člena ZSPJS je jasno, da posebnega dodatka za nezdružljivost nova zakonska ureditev ne pozna več, v omenjenih določbah pa se ta dodatek omenja le v povezavi s prejšnjo zakonsko ureditvijo.
49. Neutemeljeni so tudi očitki o neskladju izpodbijane določbe s 125. členom Ustave. Kot izhaja že iz odločbe št. U-I-60/06, mora zakonodajalec pri določanju sodniških plač, da bodo te skladne s 125. členom Ustave, upoštevati, da mora plača sodnika varovati pred pritiski, ki bi lahko vplivali na njegovo odločanje (80. točka obrazložitve). Pri tem ne sme spregledati omejitev, ki za sodnike izhajajo iz nezdružljivosti njihove funkcije z opravljanjem drugih funkcij oziroma dejavnosti, in to ustrezno upoštevati pri določanju višine sodniških plač. Vendar pa iz 125. člena Ustave ne izhaja zahteva, da bi moralo biti plačilo, ki pomeni nadomestilo sodnikom zaradi navedenih omejitev, izraženo kot poseben del plače sodnikov.
50. V zvezi s tem so neutemeljeni tudi očitki predlagatelja, da pomeni ukinitev dodatka za nezdružljivost poseg v pridobljene pravice sodnikov. Kot izhaja iz prehodnih določb ZSPJS, je bil namreč dodatek za nezdružljivost upoštevan kot podlaga za prevedbo osnovnih plač sodnikov oziroma sodniških funkcij v plačne razrede po novih predpisih (prvi odstavek 49.a člena v zvezi s točko a) 49.b člena in točka c) šestega odstavka 49.a člena ZSPJS). To pa pomeni, da dejansko sodnikom ni bila ukinjena odmena za nezdružljivost njihove funkcije z opravljanjem drugih funkcij oziroma dejavnosti. Glede na navedeno izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.
Presoja tretjega odstavka 22.b člena ZSPJS (redna delovna uspešnost)
51. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 22.b člena ZSPJS, kolikor se nanaša na sodnike. Ta zakonska določba se glasi: »Predsednik sodišča vrednoti delovne rezultate sodnika ob smiselni uporabi kriterijev iz 29. člena Zakona o sodniški službi.« Gre za določbo o merilih za odločanje o upravičenosti sodnika do dela plače iz naslova redne delovne uspešnosti, ki je sicer urejeno še z drugimi določbami 22.b člena ZSPJS.
52. Predlagatelj izpodbijani ureditvi očita, da merila za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti v zakonu niso opredeljena oziroma niso opredeljena dovolj določno, pri čemer ga moti zlasti sklicevanje na smiselno uporabo meril iz 29. člena ZSS. Meni, da s tem ni zadoščeno zahtevi iz 125. člena Ustave, po kateri mora biti plača sodnikov določena z zakonom, kot naj bi to izhajalo iz odločbe št. U-I-60/06. V zvezi s tem je treba predlagatelju pojasniti, da v obravnavani zadevi ne gre za enak primer kot v zadevi št. U-I-60/06, ko je zakonodajalec ureditev meril za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti prepustil ureditvi s podzakonskimi predpisi oziroma s kolektivnimi pogodbami, in na kar se je v omenjeni zadevi nanašala ugotovitev Ustavnega sodišča, da morajo biti plače sodnikov urejene z zakonom. Izpodbijana ureditev namreč ne odkazuje na ureditev kriterijev za plačilo redne delovne uspešnosti s podzakonskim aktom, temveč na smiselno uporabo kriterijev iz 29. člena ZSS, torej na drug zakon, ki takšne kriterije določa. Očitki predlagatelja, da naj bi zaradi (zgolj) smiselne uporabe v praksi prihajalo do različne uporabe teh kriterijev, bi bili lahko pomembni z vidika 2. člena Ustave, iz katerega izhaja zahteva po jasnosti oziroma določnosti zakonskih določb. Vendar so takšni očitki neutemeljeni. Napotilo na smiselno uporabo namreč ne pomeni nič drugega kot zahtevo po razlagi predpisov, kar pa ni v neskladju s to ustavno določbo. V zvezi s tem je neutemeljeno tudi sklicevanje predlagatelja na to, da bodo te kriterije uporabljali različni organi. Enotna razlaga predpisov se namreč zagotavlja v postopkih s pravnimi sredstvi, kar pomeni, da s tem argumentom očitkov o neustavnosti izpodbijane ureditve ni mogoče utemeljiti. Z vidika skladnosti izpodbijane ureditve z Ustavo je neutemeljeno tudi sklicevanje predlagatelja na to, da bi moral za določitev spornih meril zakonodajalec pooblastiti Sodni svet, ker gre pri tem za vprašanje primernosti ureditve, ki ne posega na ustavno raven.
53. Z vidika 125. člena Ustave bi lahko bili upoštevni očitki predlagatelja, da med merili za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti ni kvalitativnih meril. Kot je Ustavno sodišče obrazložilo že v odločbi št. U-I-60/06, nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti, ki bi bilo usmerjeno zgolj v spodbujanje produktivnosti, ne bi bilo v skladu s to določbo Ustave. Vendar pa očitki predlagatelja, da 29. člen ZSS vsebuje zgolj kvantitativna merila, ne držijo. Člen 29 ZSS namreč med kriteriji za oceno sodniškega dela določa tudi strokovno znanje, sposobnost razreševanja pravnih vprašanj, varovanje ugleda sodnika in sodišča ter sposobnost ustnega in pisnega izražanja. Ob uporabi navedenih kriterijev pa ocenjevanje sodnikovega dela ne more biti usmerjeno zgolj v oceno števila rešenih zadev, temveč je treba pri tem upoštevati tudi kvaliteto sodnikovega dela.
54. Glede na navedeno tretji odstavek 22.b člena ZSPJS ni v neskladju z 2. in s 125. členom Ustave.
Presoja četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS (delovna uspešnost za povečan obseg dela)
55. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS. Gre za določbo v zvezi s plačilom delovne uspešnosti sodnikov iz naslova povečanega obsega dela, ki se v izpodbijanem delu glasi: »Podrobnejše pogoje, merila in obseg plačila delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela določi Sodni svet, ta pa morajo biti določena tako, da se poleg števila rešenih zadev lahko upoštevajo tudi narava, starost in vrsta zadev ter stopnja znanja in izkušenj, ki so potrebna za odločanje.«
56. Izpodbijani določbi očita neskladje s 125. in z 2. členom Ustave, ker meril za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti ne opredeljuje z zakonom oziroma jih ne opredeljuje dovolj določno, ker plačila za povečan obseg dela ne veže na kvalitativna merila (v smislu upravičenosti do plačila v odvisnosti od deleža razveljavljenih, potrjenih ali spremenjenih sodnih odločb) in ker, upoštevaje dogovorjeni rok za dokončanje prevzetega dela, sodnikov ne varuje pred prevelikimi pritiski v zvezi s pričakovanji glede predvidenega obsega dela. Izpodbijani določbi očita tudi, da ne zagotavlja reševanja zadev po vrstnem redu, kar naj bi bilo v neskladju z ustavnimi zahtevami po neodvisnem, nepristranskem in naravnem sodniku, ki naj bi izhajale iz 23. in 125. člena Ustave. Ugotavlja, da so v neskladju z Ustavo tudi Merila za povečan obseg dela, ki jih je sprejel Sodni svet.
57. Kriteriji za nagrajevanje delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela so v izpodbijani zakonski določbi opredeljeni dovolj določno, da omogočajo podrobnejšo razčlenitev zakonske ureditve v podzakonskem aktu. Zato so očitki o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave neutemeljeni. Neutemeljen je tudi očitek o neskladju izpodbijane določbe s 125. členom Ustave, ker naj bi takšna ureditev pomenila golo spodbujanje produktivnosti sodnikov. Pri določitvi meril za nagrajevanje iz naslova povečanega obsega dela se morajo namreč poleg števila rešenih zadev upoštevati tudi drugi kriteriji (narava, starost, vrsta zadev ter izkazana stopnja znanja in izkušenj sodnika). Iz teh kriterijev izhaja jasen namen zakonodajalca, da se pri nagrajevanju iz tega naslova ne sme upoštevati golo število rešenih zadev, temveč tudi njihova teža in kvaliteta sodnikovega dela. V okviru navedenih kriterijev pa je mogoče upoštevati tudi delež razveljavljenih, potrjenih ali spremenjenih sodnih odločb, kar bi moral biti po mnenju predlagatelja eden izmed kriterijev za presojo uspešnosti sodnikovega dela. Poleg tega iz zakonske ureditve plačila za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela ne izhaja, da bi se sodnik v dogovoru o povečanem obsegu dela zavezal, da bo o zadevah, ki mu bodo na tej podlagi dodeljene v delo, odločil v določenem roku. Navedeno torej pomeni, da so očitki predlagatelja o neskladju četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS s 125. členom Ustave neutemeljeni. Morebitna neustavnost Meril za povečan obseg dela kot podzakonskega predpisa, s katerim je Sodni svet podrobneje razčlenil zakonsko ureditev, pa ni predmet ustavnosodne presoje v tej zadevi.
58. Neutemeljen je tudi očitek predlagatelja o neskladju izpodbijane določbe s 23. in s 125. členom Ustave, češ da ta ne zagotavlja reševanja zadev po vrstnem redu, kar naj bi bilo v neskladju z ustavnimi zahtevami po neodvisnem, nepristranskem in naravnem sodniku. Čeprav to z izpodbijano določbo ni posebej določeno, je jasno, da uporaba instituta nagrajevanja sodnikov iz naslova povečanega obsega dela ne sme povzročati zlorab vrstnega reda reševanja zadev. Morebitne kršitve teh pravil, do katerih bi lahko prišlo v praksi, zato ne morejo utemeljiti očitkov o neustavnosti izpodbijane ureditve. Glede na to izpodbijana določba ni v neskladju z 2., s 23. in s 125. členom Ustave.
B. – V.
Presoja očitkov o nespoštovanju odločbe Ustavnega sodišča
59. V točki E zahteve predlagatelj navaja, da se zakonodajalec ni držal stališč Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-60/06, ki se nanašajo na določbe, izpodbijane pod točkami od B do D sklepa o prekinitvi postopka oziroma zahteve. Zato naj bi bilo podano neskladje z načeli pravne države (2. člen Ustave) in z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave).
60. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-60/06 ugotovilo neustavnost nekaterih zakonskih določb in v skladu z drugim odstavkom 48. člena ZUstS zakonodajalcu določilo rok za njihovo odpravo. Načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) zahtevajo med drugim, da vsaka od vej oblasti izvršuje svoje pristojnosti in za njihovo (ne)izvrševanje tudi odgovarja. Če se zakonodajalec na odločitev Ustavnega sodišča, ki je zanj zavezujoča (tretji odstavek 1. člena ZUstS), ne odzove v roku, ki mu ga je določilo Ustavno sodišče za odpravo ugotovljenih neustavnosti, in neustavnosti ne poskusi odpraviti, krši 2. člen in drugi odstavek 3. člena Ustave.(13) Zakonodajalec se je na odločbo Ustavnega sodišča odzval z novo zakonsko ureditvijo. Zato o kršitvi navedenih ustavnih določb zgolj s tega vidika ni mogoče govoriti. Nova zakonska ureditev pa je predmet tokratne ustavnosodne presoje – torej presoje njene skladnosti z Ustavo. Vendar je očitno, da je zakonodajalec tudi tokrat posamezna vprašanja uredil v neskladju z Ustavo, kar Ustavno sodišče s to odločbo tudi ugotavlja.
B. – VI.
Presoja očitkov o neustavnosti ureditve postopka izdaje posamičnih odločb o plačah
61. Predlagatelj zahteva tudi presojo ustavnosti drugega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3.a člena, drugega odstavka 48. člena in drugega stavka četrtega odstavka 49.c člena kot določb, s katerimi naj bi bil urejen postopek izdaje posamičnih odločb o določitvi plače sodnikom ob prehodu na nov plačni sistem. Izpodbijanim določbam očita nejasnost in s tem neskladje z 2. členom in z drugim odstavkom 120. člena Ustave, posledično pa naj bi bile te določbe tudi v neskladju s 23. in s 25. členom, s prvim odstavkom 50. člena in s 125. členom Ustave. Sklicuje se tudi na kršitev načela prava EU o institucionalni uravnoteženosti.
62. Bistveni očitek predlagatelja izpodbijanim določbam je, da so te nejasne. Ustavno sodišče se ob presoji teh očitkov ni posebej ukvarjalo z vprašanjem, z vidika katere izmed navedenih ustavnih določb bi bili lahko takšni očitki pomembni. Predpogoj za to, da je mogoče govoriti o neustavnosti predpisa zaradi njegove nejasnosti z vidika katerekoli izmed naštetih ustavnih določb, je, da predpisa ni mogoče razložiti z ustaljenimi metodami razlage, česar pa, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, predlagatelj glede izpodbijanih določb ni izkazal.
63. Predlagatelj meni, da na podlagi izpodbijanih določb ni jasno, kateri organ oziroma organi odločajo o posameznih elementih sodnikove plače. Navaja, da je z uporabo metod razlage mogoče ugotoviti, da mora Sodni svet ob prevedbi sodnikom najprej izdati odločbo o uvrstitvi v plačni razred, o vseh drugih elementih plače pa mora odločiti nek drug organ, vendar ni jasno, kateri. Ob tem navaja, da iz drugega odstavka 48. člena ZSPJS izhaja, da mora sodniku plačo določiti delodajalec in da to ni Sodni svet. Iz navedenega izhaja, da je predlagatelj z razlago predpisov očitno prišel do ugotovitve, da je za izdajo odločbe o prevedbi sodnikove plače in o uvrstitvi sodnikov v nove plačne razrede pristojen Sodni svet, o drugih elementih sodnikove plače po ZSPJS pa bi moral odločiti delodajalec oziroma tisti, ki v njegovem imenu izvaja pravice oziroma obveznosti v razmerju do sodnikov. Glede na to o nejasnosti predpisov, ki je ne bi bilo mogoče razrešiti z razlago predpisov, ni mogoče govoriti. Očitki predlagatelja o neprimernosti izpodbijane ureditve pa so z vidika presoje njene ustavne skladnosti brezpredmetni.
64. Enako velja glede očitkov predlagatelja o nejasnosti ureditve v zvezi s pravnimi sredstvi, ki jih ima na voljo sodnik zoper odločbo, s katero mu je določena plača. Glede na navedbe predlagatelja, da je pravno sredstvo zoper odločbo Sodnega sveta urejeno v 25. členu ZSS, pravna sredstva zoper odločbe v zvezi s plačo, izdane na podlagi ZSPJS, pa so urejena v 3.a členu ZSPJS, je očitno, da je predlagatelj tudi ureditev v tem delu uspel razložiti. Kot izhaja iz njegovih nadaljnjih navedb, je bistvo njegovih očitkov v zvezi z izpodbijano ureditvijo v tem, da se predlagatelj s takšno ureditvijo pravnih sredstev ne strinja. Meni namreč, da sodnik nima pritožbe zoper odločbo o plači, temveč lahko, upoštevaje četrti odstavek 3.a člena ZSPJS, če se z njo ne strinja, od delodajalca šele po izplačilu plače pisno zahteva, naj ugotovi nezakonitost odločitve in ravna v skladu z zakonom (tako, da mu izplača razliko med izplačano in zakonito plačo). To naj bi pomenilo, da sodnik nima učinkovitega sodnega varstva za preprečitev nezakonitega in neustavnega posega v njegovo zakonsko pravico do plače. Očitek predlagatelja o neučinkovitosti sodnega varstva bi sicer lahko bil pomemben z vidika prvega odstavka 23. člena Ustave, vendar pa je sam po sebi pavšalen in ga Ustavno sodišče kot takšnega ni moglo preizkusiti. Kolikor gre za očitek, povezan z navedbami predlagatelja, da je na podlagi četrtega odstavka 3.a člena ZSPJS sodno varstvo zagotovljeno javnim uslužbencem, pa je mogoče ugotoviti, da se možnost vložitve tožbe v drugem stavku te določbe res omenja le za javne uslužbence, vendar pa predlagatelj ne pojasni, zakaj meni, da tega pravnega sredstva z uporabo analogije ne bi bilo mogoče priznati tudi funkcionarjem.
65. Neutemeljeni so tudi očitki predlagatelja o nejasnosti ureditve glede vprašanja, ali pritožba sodnika zoper odločbo o plači zadrži njeno izvršitev. V zvezi s tem se namreč predlagatelj sklicuje na več zakonskih določb, pri čemer pa ne pojasni, zakaj na njihovi podlagi ne bi mogel odločiti o tem vprašanju. Nasprotno je zahtevo mogoče razumeti tako, da predlagatelj meni, da pritožbe zoper plačne odločbe ob prehodu na nov plačni sistem niso imele suspenzivnih učinkov, pa bi jih po njegovem mnenju morale imeti. Glede na to, da v nadaljevanju ta problem izpostavlja le v zvezi z učinki takšnih pravnih sredstev v bodoče, Ustavno sodišče teh očitkov v tej zadevi, v kateri vlaga predlagatelj zahtevo v zvezi z obravnavo tožbe zoper plačno odločbo, izdano ob prehodu na nov plačni režim, ni posebej presojalo.
66. Glede na navedeno zatrjevano neskladje izpodbijanih določb z Ustavo ni podano. Sklicevanje predlagatelja na načelo institucionalne uravnoteženosti pa je, kot je bilo že navedeno, v okviru presoje ustavnosti izpodbijanih določb brezpredmetno.
B. – VII.
Odločitev Ustavnega sodišča
67. Ustavno sodišče je ugotovilo, da so drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS in četrti odstavek 5. člena ZSPJS, kolikor se nanašata na sodnike, ter četrti odstavek 44. člena ZSS v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Glede tretjega odstavka 25. člena ZSPJS, kolikor se je nanašal na sodnike, je Ustavno sodišče na podlagi 47. člena ZUstS ugotovilo, da je bil v neskladju z Ustavo (2. točka izreka). Ker je bila neustavnost teh določb ugotovljena že iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, Ustavno sodišče ni presojalo drugih zatrjevanih neskladij teh določb.
68. Zakon, ki je v neskladju z Ustavo, lahko Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi (43. člen ZUstS). Če Ustavno sodišče oceni, da je zakon ali drug predpis protiustaven zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka), s katerimi sta urejeni osnovna plača sodnikov in usklajevanje sodniških plač, bi namreč pomenila, da to sploh ne bi bilo več urejeno z zakonom, zaradi česar njihova razveljavitev ni mogoča.
69. Odločba Ustavnega sodišča v tem primeru pomeni, da se bo morala do izdaje novih plačnih predpisov, s katerimi bo moral zakonodajalec odpraviti ugotovljene neustavnosti, še naprej uporabljati izpodbijana plačna ureditev. Določitev načina izvršitve po drugem odstavku 40. člena ZUstS na način, kot ga je Ustavno sodišče določilo v odločbi št. U-I-60/06, ko je podaljšalo uporabo prejšnje plačne ureditve, namreč v tej zadevi, ko se je nova ureditev že začela uporabljati, ni mogoča. Prav tako ni mogoče, da bi Ustavno sodišče za čas do odprave ugotovljenih neustavnosti samo uredilo vprašanja v zvezi z ureditvijo sodniških plač, na katera se nanašajo ugotovitve o neustavnosti.
70. Da bi ugotovljeno neustavno stanje trajalo čim manj časa, je Ustavno sodišče zakonodajalcu določilo najkrajši možni rok, v katerem bo lahko zakonodajalec po presoji Ustavnega sodišča z gotovostjo odpravil ugotovljene neustavnosti. Odločilo je, da mora zakonodajalec ugotovljene neustavnosti odpraviti v roku šestih mesecev (3. točka izreka). Upoštevalo je, da bo obravnavana problematika že tretjič zaporedoma predmet zakonodajnega urejanja in bo zato za pripravo in sprejem nove ureditve potrebno manj časa. Pri tem Ustavno sodišče opozarja, da bosta morala predlagatelj zakona in zakonodajalec v postopku sprejemanja zakona zaradi odprave ugotovljenih neustavnosti zagotoviti sodelovanje sodnikov, saj gre za zakonsko ureditev, ki ureja njihov položaj (71. točka obrazložitve odločbe št. U-I-60/06).
71. Glede določb drugega in četrtega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3.a člena, tretjega odstavka 23. člena, drugega odstavka 48. člena in drugega stavka četrtega odstavka 49.c člena ZSPJS, kolikor se nanašajo na sodnike, ter tretjega odstavka 22.b člena in četrtega odstavka 22.f člena tega zakona je Ustavno sodišče odločilo, da niso v neskladju z Ustavo (4. točka izreka).
C.
72. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 47. in 48. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno, razen glede prve alineje 1. točke izreka, glede katere je odločbo sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Mozetič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnica Klampfer je dala pritrdilno ločeno mnenje.
Jože Tratnik l.r.
Predsednik
(1)Načelo delitve oblasti se je začelo razvijati v obdobju razsvetljenstva v 17. in 18. stoletju, najprej v Angliji, kjer je John Locke razvil temelje doktrine delitve oblasti, ki naj bi služila predvsem za omejevanje suverene, neomejene oblasti. Teorijo delitve oblasti je prvi izrecno izoblikoval Charles Montesquieu, ki je v delu Duh zakonov (1748) prvič jasno razlikoval med zakonodajno, izvršilno in sodno funkcijo državne oblasti. Postavil je zahtevo, da morajo biti te funkcije oblasti ločene ena od druge, porazdeljene med različne, medsebojno neodvisne državne organe in izvrševane po različnih osebah. Na ustavni ravni je do uveljavitve načela delitve oblasti najprej prišlo v ustavi Združenih držav Amerike, leta 1787, v Evropi pa v prvi francoski ustavi iz leta 1791. Že leta 1789 pa je francoska Deklaracija o pravicah človeka in državljana vsebovala določbo (16. člen), da družba, v kateri ni uveljavljeno načelo delitve oblasti, sploh nima ustave. O izvoru in razvoju načela delitve oblasti več L. Pitamic, Država, Cankarjeva založba, Ljubljana 1996, str. 99–105; F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, Državna ureditev Slovenije, tretja spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 38–40; G. Burdeau, F. Hamon, N. Troper, Droit Constitutionnel, 23. izdaja, L.G.D.J., Pariz 1993, str. 105–113; S. Sokol, Shvaćanja o organizaciji vlasti u građanskoj ustavnoj i političkoj misli, v: S. Sokol, S. Smerdel, Organizacija vlasti, Narodne novine, Zagreb 1988, str. 62–80; M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, 2. izdaja, Liberty Fund, Indianapolis 1998.
(2)Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20).
(3)L. Šturm, Omejitev oblasti: ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana 1998, str. 13.
(4)Poudarilo je, da ima dva pomembna elementa, to je ločitev posameznih funkcij oblasti ter obstoj zavor in ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma nosilci teh posameznih vej oblasti ločeni drug od drugega oziroma niso isti. Absolutna izvedba načela ločitve oblasti ne obstaja, saj bi to pomenilo ne samo, da nosilci posamezne veje oblasti postavljajo sami sebe na funkcijo in le njej sami odgovarjajo, da si le sami določajo svojo pristojnost in da s svojimi odločitvami ne smejo posegati v področje druge veje oblasti. Zaradi tega je v sistemih, ki poznajo načelo delitve oblasti, kot drugi element tega načela postavljena maksima, da mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem nadzora in ravnotežja (t. i. sistem zavor in ravnovesij), po katerem vsaka od teh vej oblasti vpliva na drugo in jo omejuje, prav tako pa tudi do določene mere sodelovanje, saj si sicer ni mogoče predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote.
(5)Tako tudi F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, nav. delo, str. 38: »Načelo delitve oblasti se nanaša na horizontalna razmerja med državnimi organi, torej na razmerja med organi, ki opravljajo različne funkcije državne oblasti na enakem rangu, ne pa na razmerja med državnimi organi višjega in nižjega nivoja.« Enakopravnost treh vej oblasti je poudarilo tudi Vrhovno sodišče ZDA, ko je v zadevi Touby proti ZDA (500 U.S. 160, 168 [1991]) zapisalo, da načelo delitve oblasti zadeva razdelitev pristojnosti med tri enakovredne veje oblasti. O tem glej L. H. Tribe, American Constitutional Law, 3. izdaja – prvi del, Foundation Press, New York 2000, str. 124.
(6)Načela pravne države zahtevajo, da je delovanje državne oblasti, vseh državnih organov in nosilcev javnih pooblastil vezano na pravo. Vsako oblastno delovanje se mora odvijati na podlagi prava in v njegovem okviru, vključno z Ustavo kot najvišjim pravnim aktom.
(7)Prim. N. Mateucci, Novoveška država, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 1999, str. 262–263 in M. Novak, Delitev oblasti: medigra prava in politike, Cankarjeva založba, Ljubljana 2003, str. 97–106.
(8)V odločbi št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 77/04 in OdlUS XIII, 54) je Ustavno sodišče poudarilo, da je bistvo ustavne demokracije, da lahko vrednote, ki jih varuje Ustava, in med njimi posebej temeljne človekove pravice in svoboščine, prevladajo nad demokratično sprejetimi odločitvami večine. W. Hassemer, podpredsednik Ustavnega sodišča ZRN, v referatu »Ustavna demokracija« (Pravnik, št. 4–5/2003, letnik 58, str. 214) poudarja, da »v pojmu ustavne demokracije pridevnik 'ustavna' ni le okrasni pridevek ali blaga sprememba samostalniškega pomena besede (...). Pridevnik 'ustavna' v pojmu ustavne demokracije predstavlja pravi poseg v sam samostalnik. Določa nič manj in nič več kot mejo demokratičnega načela; izraža, da je presoja, ali so odločitve večine pravilne, odslej podvržena temeljnemu zadržku, namreč zadržku, ali so te odločitve v skladu z ustavo.« O ustavni demokraciji glej tudi A. Teršek, Ustavna demokracija in konstitucionalizem: (evropska) izhodišča in onkraj njih, X. dnevi javnega prava, Portorož, 14.–16. junij 2004, Ljubljana 2004, str. 451–474.
(9)Z odločbo št. U-I-60/06 je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje Odloka o plačah funkcionarjev (Uradni list RS, št. 14/06 – OdPF) z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Ugotovilo je, da navidezno primerljivost plačnih razredov funkcij zakonodajne in izvršilne veje oblasti na eni strani ter funkcij sodne veje oblasti na drugi strani ustvarja le relativno visoka uvrstitev nekaterih najvišjih položajnih funkcij sodne oblasti in da s sklicevanjem na organiziranost sodstva na različnih ravneh in na način izvolitve ter trajanje mandata funkcionarjev različnih vej oblasti zakonodajalec takrat ni izkazal prepričljivih razlogov za obstoječa plačna nesorazmerja.
(10)Takšno varstvo pred znižanjem se seveda ne nanaša na primere, ko prejme sodnik nižjo plačo zato, ker ni (več) upravičen do različnih dodatkov k sodniški plači, ki pripadajo sodnikom zaradi opravljanja določenih del (npr. dodatek za mentorstvo in položajni dodatek) oziroma zaradi opravljanja dela v določenih okoliščinah oziroma pod določenimi pogoji (npr. dodatki za delo v manj ugodnih delovnih pogojih in v manj ugodnem delovnem času), in do plačila katerih so upravičeni le v obdobju, ko dejansko opravljajo takšno delo oziroma delo pod temi pogoji. Enako velja glede morebitnih plačil iz naslova delovne uspešnosti.
(11)Zahteva po rednem usklajevanju sodniških plač izhaja tudi iz 62. točke mnenja Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov št. 1, ki se glasi: »Potrebne so posebne zakonske določbe o varstvu sodniških plač pred znižanjem in o rasti plač sorazmerno z rastjo življenjskih stroškov.« Gre za svetovalno telo Sveta Evrope, katerega akte je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-60/06, ne glede na to, da ne gre za mednarodno zavezujoč instrument, upoštevalo kot razlagalno orodje pri določanju vsebine 125. člena Ustave.
(12)V primeru, da v skladu z zakonodajo pride do izenačitve dolžine pokojninske dobe za ženske in moške, se povečani dodatek iz tega naslova preneha izplačevati (drugi stavek drugega odstavka 35. člena KPJS).
(13)Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120).