Datum: 26. 3. 2015

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 26. marca 2015

1. Drugi odstavek 137. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12, 105/12, 85/14 in 95/14) se razveljavi, kolikor določa za ugotovitev vrednosti zemljišča ob njegovi pridobitvi posplošeno tržno vrednost.
2. Tretji odstavek 137. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ se razveljavi.
3. Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 137. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ se zavrže.

1. Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 137. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF), ki določa davčno osnovo za odmero davka na dobiček zaradi spremembe namembnosti zemljišč. Pojasnjuje, da je na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) prekinil postopek odločanja o tožbi davčne zavezanke v upravnem sporu zoper Republiko Slovenijo zaradi odmere davka na dobiček zaradi spremembe namembnosti zemljišč. Iz navedb v zahtevi izhaja, da je bila za davčno zavezanko sporna vrednost zemljišča ob pridobitvi, zato je predlagatelj pri odločanju moral uporabiti drugi odstavek izpodbijanega 137. člena ZUJF. Navaja, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14) ugotovilo, da je Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 50/06 in 87/11 – v nadaljevanju ZMVN) v neskladju s 147. členom Ustave, kolikor se nanaša na množično vrednotenje nepremičnin zaradi obdavčevanja nepremičnin. Ker izpodbijana zakonska določba kot davčno osnovo določa posplošeno tržno vrednost nepremičnin, kot je ugotovljena z ZMVN, naj bi bila v neskladju s 147. členom Ustave tudi ta določba.
2. Državni zbor na zahtevo odgovarja, da se je presoja Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-313/13 nanašala na področje obdavčitve posedovanja nepremičnin, ne pa tudi na področje prenosa lastništva na nepremičnini oziroma na druga področja pravnega urejanja. Ker naj zatrjevane protiustavnosti ne bi bilo mogoče utemeljiti le s sklicevanjem na navedeno odločbo Ustavnega sodišča, meni, da zatrjevanja predlagatelja niso utemeljena.
3. Vlada meni, da zahteva predlagatelja ni utemeljena in Ustavnemu sodišču predlaga, naj jo zavrne. Pri davku na dobiček zaradi spremembe namembnosti zemljišč naj bi šlo za obdavčitev posledic konkretnega pravnega posla, ki sloni na listinah. Pri določanju vrednosti zemljišča ob pridobitvi oziroma odsvojitvi naj bi se namreč načeloma izhajalo iz pogodbene cene, podatek o posplošeni tržni vrednosti pa naj bi se upošteval le kot pripomoček za preveritev. V odločbi št. U-I-313/13 naj Ustavno sodišče ne bi oporekalo kakovosti in pravilnosti rezultatov vrednotenja, temveč naj bi oporekalo omejeni možnosti davčnih zavezancev ugovarjati višini davčne osnove. Drugače od blanketne določbe 5. člena Zakona o davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/13 – ZDavNepr), ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo, ker se je pri določanju davčne osnove sklicevala zgolj na ZMVN, naj izpodbijani 137. člen ne bi bil blanketna norma, saj naj bi ne glede na sklicevanje na posplošeno tržno vrednost zavezancem omogočal dokazovanje konkretne vrednosti na podlagi listin in tudi na podlagi drugih dokazil. Vlada meni, da davčna zavezanka v davčnem postopku očitno ni izkoristila možnosti, da bi vrednost nepremičnine ob pridobitvi dokazovala z listino o pridobitvi. Meni še, da bo pravilnost uporabljenih podatkov v konkretnem postopku lahko preverilo Upravno sodišče v pritožbenem postopku, če bo po odločitvi Ustavnega sodišča nadaljevalo prekinjeni postopek odločanja. Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-313/13 poudarilo, da v okviru ustavnih načel ni mogoče nasprotovati enotnemu pavšalnemu sistemu določanja davčne osnove za namene premoženjskih davkov, in naj bi se strinjalo, da je s takim sistemom mogoče zagotoviti enakopravnost in primerljivost obdavčitve. Čeprav naj bi se posplošena tržna vrednost nepremičnin izračunala na podlagi predpostavk o namenski rabi, naj bi imeli zavezanci tudi v teh primerih možnost pri geodetskem organu preveriti, ali so bili pri določitvi posplošene tržne vrednosti nepremičnine upoštevani pravilni podatki in od njega zahtevati popravek morebitnega napačnega izračuna.
4. Z odgovorom in mnenjem je Ustavno sodišče seznanilo predlagatelja, ki nanju ni odgovoril.
5. V postopku odločanja o zahtevi predlagatelja je Ustavno sodišče vpogledalo v spis Upravnega sodišča št. I U 1814/2013.
6. Ustavno sodišče je na podlagi 30. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti tretjega odstavka 137. člena ZUJF. Ker navedena zakonska določba ne odpira novih vprašanj ustavnosodne presoje in se njihova vsebina giblje v okviru navedb v zahtevi, je Ustavno sodišče štelo, da je nasprotni udeleženec imel možnost predstaviti svoja stališča že v okviru možnosti za odgovor na zahtevo.

7. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14) poudarilo, da je to ustavno pooblastilo sodiščem treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Vezanost sodnika na Ustavo najprej zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo. Pri iskanju ustavnoskladne razlage upoštevnih zakonskih določb se lahko sodišče opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Med več mogočimi razlagami pa mora nato pri odločanju uporabiti tisto, ki je skladna z Ustavo. Če sodišče z metodami pravne razlage ne more razlagati zakona na ustavnoskladen način, mora, če meni, da je v neskladju z Ustavo, na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek za oceno ustavnosti takega zakona. Upoštevaje ustavni položaj rednih sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima zato Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je po tej določbi Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku. Zato mora sodišče v zahtevi za presojo ustavnosti utemeljiti, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.
8. Člen 137 ZUJF se glasi:
»(1) Davčna osnova je razlika med vrednostjo zemljišča ob odsvojitvi, zmanjšano za stroške odsvojitve, in vrednostjo zemljišča ob pridobitvi, povečano za stroške pridobitve. Kot stroški pridobitve oziroma stroški odsvojitve se štejejo stroški, ki se po zakonu, ki ureja dohodnino, priznajo kot stroški odsvojitve oziroma stroški pridobitve kapitala.
(2) Če je bilo zemljišče pridobljeno pred 1. junijem 2012, se kot vrednost zemljišča ob pridobitvi šteje posplošena tržna vrednost, kot bi bila zanj določena na dan 1. junija 2012 s sistemom množičnega vrednotenja ob upoštevanju rabe zemljišča pred spremembo namembnosti v zemljišče za gradnjo stavb. Ne glede na prejšnji stavek lahko davčni zavezanec dokazuje vrednost zemljišča ob pridobitvi z listino o pridobitvi zemljišča.
(3) Če je vrednost zemljišča ob odsvojitvi, kot jo izkazuje listina o odsvojitvi nižja, kot bi bila posplošena tržna vrednost takega zemljišča ob upoštevanju spremembe namembnosti, se kot vrednost zemljišča ob odsvojitvi šteje posplošena tržna vrednost, kot bi bila na dan odsvojitve določena zemljišču ob upoštevanju spremembe namembnosti v zemljišče za gradnjo stavb.«
9. Predlagatelj protiustavnost 137. člena ZUJF utemeljuje z navedbama, da se (1) kot vrednost zemljišča ob pridobitvi šteje njegova posplošena tržna vrednost na dan 1. 6. 2012, kadar davčni zavezanec vrednosti zemljišča ob pridobitvi ne izkaže z listino o pridobitvi; in da se (2) kot vrednost zemljišča ob odsvojitvi šteje njegova posplošena tržna vrednost na dan odsvojitve, kadar posamična listina o odsvojitvi izkazuje nižjo vrednost od posplošene tržne vrednosti takega zemljišča.
10. Predlagatelj s temi očitki ni utemeljil, zakaj prvega odstavka izpodbijane zakonske določbe za potrebe konkretnega sodnega postopka ne more razlagati na ustavnoskladen način, kakor tudi ne, zakaj v konkretnem postopku ne more sprejeti ustavnoskladne odločitve brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti te zakonske določbe. Prvi odstavek 137. člena ZUJF se namreč ne sklicuje na posplošeno tržno vrednost zemljišč.
11. Ker predlagatelj ni izkazal izpolnjenosti predpostavk, ki izhajajo iz 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS, je Ustavno sodišče njegovo zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 137. člena ZUJF zavrglo (3. točka izreka).

12. Iz predlagateljevih navedb v zahtevi izhaja, da drugega odstavka 137. člena ZUJF ne more razlagati na ustavnoskladen način. Iz odločbe Ministrstva za finance št. DT-499-05-57/2013-4 z dne 8. 10. 2013 je namreč razvidno, da davčna zavezanka zaradi spremenjene parcelacije s predloženima listinama o pridobitvi (izročilna pogodba iz leta 1977 in darilna pogodba iz leta 1993) ni uspela dokazati vrednosti zemljišča ob pridobitvi, zato je davčni organ kot vrednost zemljišča ob pridobitvi upošteval posplošeno tržno vrednost zemljišča, določeno na podlagi ZMVN. Hkrati je bila upoštevana za vrednost zemljišča ob odsvojitvi vrednost, navedena v listini o odsvojitvi (odločba Davčne uprave, Davčnega urada Ljubljana, št. DT 4236-3025/2012 z dne 13. 2. 2013). To pomeni, da bo predlagatelj pri sojenju moral uporabiti drugi odstavek 137. člena ZUJF, ne pa tudi tretjega odstavka 137. člena ZUJF. Za oceno njegove ustavnosti predlagatelj ni izkazal pravovarstvene potrebe. Vendar pa je Ustavno sodišče oceno njegove ustavnosti opravilo na podlagi 30. člena ZUstS zaradi medsebojne povezanosti drugega in tretjega odstavka 137. člena ZUJF, ki sta glede uporabe posplošene tržne vrednosti vsebinsko enaka, razlikujeta pa se po zrcalni sliki glede ugotavljanja vrednosti zemljišča bodisi ob pridobitvi bodisi ob odsvojitvi.
13. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-313/13 presodilo, da je določanje davčne osnove s pomočjo posplošene tržne vrednosti nepremičnine iz ZMVN protiustavno. Zakonska ureditev modelov in metod vrednotenja nepremičnin v ZMVN namreč ni zadostila zahtevam načela zakonitosti pri predpisovanju davkov iz 147. člena Ustave, v postopku ugotavljanja posplošene tržne vrednosti nepremičnine pa nista bili zagotovljeni pravica do izjave iz 22. člena Ustave in pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
14. Glede na navedeno je iz enakih razlogov v neskladju s 147. členom Ustave tudi drugi odstavek 137. člena ZUJF, kolikor za ugotovitev vrednosti zemljišča določa posplošeno tržno vrednost nepremičnin. Enako velja ugotoviti tudi glede tretjega odstavka 137. člena ZUJF, ki lahko v okoliščinah konkretnega primera prav tako pomeni uporabo protiustavnih zakonskih določb pri odmeri davka. Zato je Ustavno sodišče navedeni določbi razveljavilo (1. in 2. točka izreka).

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 30. in 43. člena ter prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.