Številka:	U-I-484/20-13
Datum:	9. 3. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Franca Tominca, Horjul, ki ga zastopa Bojan Makovec, odvetnik v Domžalah, na seji 9. marca 2023

1. Člen 6 Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Horjul (Uradni list RS, št. 32/09), kolikor kategorizira javno pot »Brezovec« (odsek 568361) v delu, ki poteka po zemljišču parc. št. 1009/2, k. o. Horjul, se razveljavi.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 6. člena Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Horjul, kolikor kategorizira javno pot »Brezovec« (odsek 568361) v delu, ki poteka po zemljišču parc. št. 1005/9, k. o. Horjul, se zavrne.

3. Občina Horjul nosi svoje stroške postopka z odgovorom na pobudo.

1. Pobudnik izpodbija v izreku navedeno določbo Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Horjul (v nadaljevanju Odlok), kolikor kategorizira javno pot »Brezovec« (odsek 568361) v delu, ki naj bi potekal po zemljiščih v njegovi lasti. Zatrjuje kršitve 33. in 69. člena Ustave, ker Občina Horjul (v nadaljevanju Občina) pred sprejetjem Odloka ni pridobila zemljišč parc. št. 1005/9 in 1009/2, obe k. o. Horjul, s sklenitvijo pravnega posla ali v postopku razlastitve. Pobudnik trdi, da je za škodljive posledice Odloka izvedel s prejemom ponudbe za odkup nepremičnin (v nadaljevanju ponudba za odkup) dne 10. 11. 2020. Navaja, da iz Odloka ni razvidno, da naj bi javna pot 568361 (v nadaljevanju JP 568361) potekala po njegovih nepremičninah, saj naj bi ta javna pot v naravi potekala po sosednjih zemljiščih parc. št. 1732/4, 1731/3 in 1731/2, vse k. o. Horjul, v lasti Občine, zlasti pa po parceli št. 1732/3, k. o. Horjul, ki naj bi bila javno dobro. Kolikor Ustavno sodišče ne bi sledilo njegovim navedbam, pobudnik uveljavlja kršitev 2. člena v zvezi s 33. in 69. členom Ustave, ker naj bi Občina občinsko cesto umestila v prostor po parcelah, ki so v zasebni lasti, ob dejstvu, da naj bi za ta namen v neposredni bližini z enakim potekom obstajala parcela št. 1732/3, k. o. Horjul, z določeno namensko rabo prometna infrastruktura in opredelitvijo v zemljiški knjigi kot javno dobro. Pobudnik trdi, da javna korist za poseg v lastninsko pravico, ki ga povzroči razlastitev, ni podana. V dopolnitvi pobude, ki jo je Ustavno sodišče prejelo 2. 3. 2022, pobudnik navaja, da se je postopek razlastitve zemljišč parc. št. 1005/9 in 1009/2, obe k. o. Horjul, začel in da Občina svojo zahtevo za razlastitev, ki jo prilaga, v celoti opira na obstoj JP 568361 in Odlok, ki to pot določa.

2. Pobuda z dopolnitvijo je bila poslana Občini, ki v odgovoru oporeka obstoju pravnega interesa pobudnika in utemeljenosti pobude. Občina navaja, da »kot pobudnik navaja tudi sam, javna pot 568361 glede na podatke iz Odloka ne poteka po nepremičninah v lasti pobudnika«. Trdi, da pobudnik Odloka ne more izpodbijati iz razloga, da naj bi določal potek ceste po njegovih nepremičninah, ker dejanski potek občinske ceste ni definiran. Občina navaja, da je tudi sama mislila tako kot pobudnik, da je JP 568361 v naravi potekala po nepremičninah parc. št. 1732/4, 1731/3, 1731/2 in 1732/3, vse k. o. Horjul, zato v času kategorizacije te javne ceste razlastitev nikakor ni prišla v poštev. Pojasnjuje, da je Odlok sprejela v mišljenju, da cesta še vedno poteka po teh nepremičninah, da pa se je šele pri izvedbi geodetskih meritev mnogo kasneje, po sprejetju Odloka, izkazalo, da del kategorizirane ceste poteka po zasebnem zemljišču, zato je pričela postopke urejanja. Z odločbo št. 0392-0004/2020 z dne 6. 10. 2020 je ukinila status javnega dobra na nepremičninah parc. št. 1732/4, 1731/3 in 1731/2, vse k. o. Horjul, ker danes ne služijo več javni rabi, saj na teh parcelah v naravi cesta ne poteka več. Občina trdi, da se pobudnik v postopku pred Upravnim sodiščem v zadevi št. I U 413/2021 sam sklicuje na dejstvo, da navedene nepremičnine dejansko predstavljajo potek JP 568361, in da svoje navedbe prireja za različne postopke v svojo korist. Navaja, da pobudnik prvi dve omenjeni nepremičnini uporablja za svoje potrebe, nepremičnina parc. št. 1732/3, k. o. Horjul, pa je v naravi potok. Občina tako meni, da je JP 568361 kategorizirana kot cesta, ki poteka čez nepremičnine parc. št. 1732/4, 1731/3, 1731/2 in 1732/3, vse k. o. Horjul, kar pa ne ustreza več dejanskemu stanju. Postopek sklenitve pravnega posla pridobitve nepremičnin v lasti pobudnika in razlastitve, ki se vodi pred Upravno enoto Ljubljana, opr. št. 352-24/2022, naj bi začela z namenom, da bo v prihodnje predmetno cesto res lahko kategorizirala po delu zemljišč parc. št. 1005/9 in 1009/2, obe k. o. Horjul. Občina zahteva povračilo stroškov odgovora na pobudo.

3. Odgovor Občine je bil poslan pobudniku v izjavo. Pobudnik v odgovoru vztraja pri zatrjevanem pravnem interesu in utemeljenosti pobude. Navaja, da Občina v postopku razlastitve trdi, da del JP 568361 poteka po njegovih nepremičninah. Pobudnik trdi, da je to ugotovila tudi Upravna enota Ljubljana v odločbi št. 352-24/2022-17 z dne 15. 6. 2022 (v nadaljevanju odločba), ki v izreku dovoljuje izvedbo pripravljalnih del za razlastitev dela njegovih nepremičnin zaradi tega, ker po teh poteka sporna javna pot. Iz obrazložitve te odločbe naj bi bilo tudi razvidno, da je njen temelj oprt na obstoj JP 568361 in na ugotovitev, da ta poteka po nepremičninah pobudnika. Pobudnik navaja, da iz zapisnika 15. redne seje Občinskega sveta Občine z dne 30. 3. 2021 (zapisnik št. 9000-0002/2021-3 z dne 6. 5. 2021 – v nadaljevanju zapisnik/OSv) izhaja, da je Občinski svet Občine ugotovil, da po nepremičninah pobudnika poteka kategorizirana JP 568361. Po mnenju pobudnika je Občina tista, ki prilagaja svoje navedbe potrebam tega postopka, ker sicer v postopku razlastitve ne bi mogla izkazati javnega interesa. Tudi župan Občine naj bi v postopku pred Upravno enoto Ljubljana izjavil, da gre za kategorizirano cesto, pri čemer se pobudnik sklicuje na zapisnik št. 352-24/2022-14 z dne 5. 5. 2022 (v nadaljevanju zapisnik/UE).

4. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda lahko vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

5. Skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo predpisi o kategorizaciji občinskih javnih cest učinkujejo neposredno. Pobudnik je pobudi priložil zemljiškoknjižna izpisa iz zemljiške knjige za nepremičnini parc. št. 1005/9 in 1009/2, obe k. o. Horjul, z vknjiženo lastninsko pravico v njegovo korist.Pobudnik in Občina navajata, da v Odloku ni definiran dejanski potek JP 568361. Glede poteka sporne javne poti se pobudnik v pobudi sklicuje na ponudbo za odkup njegovih nepremičnin, v dopolnitvi pobude pa na zahtevo za razlastitev. Pobudnik svoj pravni interes v izjavi glede navedb Občine dodatno opira na zapisnik/OSv in zapisnik/UE ter odločbo. Postopek presoje ustavnosti in zakonitosti predpisa o kategorizaciji javnih cest in razlastitveni postopek sta sicer različna postopka. Že iz ponudbe za odkup pa izhaja namen ureditve JP 568361, in sicer, da je Občina želela odkupiti del nepremičnin pobudnika (zemljišč parc. št. 1005/9 in 1009/2, obe k. o. Horjul), ki v naravi predstavlja občinsko cesto, kot izhaja tudi iz priloženega predloga pogodbe. Enako izhaja iz zahteve za razlastitev in priloženega razlastitvenega elaborata. Občina v odgovoru na pobudo sicer navaja, da naj bi se pridobitve dela pobudnikovih zemljišč lotila z namenom kategorizacije ceste po teh zemljiščih v prihodnje, in povzema status sosednjih zemljišč, po katerih naj bi (v preteklosti) potekala navedena javna pot v naravi. Vendar Občina hkrati tudi navaja, da je bilo kasneje pri izvedbi geodetskih meritev ugotovljeno, da del kategorizirane ceste poteka po zasebnem zemljišču. Glede na navedeno je pobudnik po presoji Ustavnega sodišča že ob vložitvi (dopolnjene) pobude (ob upoštevanju vsebine ponudbe za odkup in zahteve za razlastitev ter njunih prilog, čemur druga listinska dokumentacija ne nasprotuje) izkazal pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, kolikor se nanaša na kategorizacijo sporne javne poti v delu, ki poteka po zemljiščih parc. št. 1005/9 in 1009/2, obe k. o. Horjul, ki sta v njegovi lasti.

6. Glede pravočasnosti pobude se pobudnik sklicuje na prejem ponudbe za odkup z dne 10. 11. 2020. S temi navedbami se po vsebini sklicuje na subjektivni rok iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Da je sklicevanje pobudnika na pravočasnost lahko uspešno, mora izkazati, da je za nastanek škodljivih posledic izvedel šele po uveljavitvi izpodbijanega predpisa in da je pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti vložil v enem letu od dneva, ko je za nastanek teh posledic izvedel (trditveno in dokazno breme je na strani pobudnika).¹ Občina pravočasnosti pobude ne ugovarja. Pobudnik je pobudo vložil 15. 12. 2020, tj. pred potekom enega leta, odkar je prejel ponudbo za odkup in odkar je (kot trdi, iz razpoložljive dokumentacije pa ne izhaja drugače) izvedel, da izpodbijani 6. člen Odloka sporno javno pot kategorizira v delu, ki poteka po zemljiščih parc. št. 1005/9 in 1009/2, obe k. o. Horjul. Navedeno pomeni, da je pobuda glede na tretji odstavek 24. člena ZUstS tudi pravočasna.

7. Ne glede na to, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinski preizkus navedb pobude, lahko Ustavno sodišče pobudo zavrne, če je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja (drugi odstavek 26. člena ZUstS). Ustavno sodišče je z vpogledom v elektronsko zemljiško knjigo ugotovilo, da je bilo med postopkom pred Ustavnim sodiščem zemljišče parc. št. 1005/9, k. o. Horjul, izbrisano in da sta bili namesto te nepremičnine v zemljiško knjigo vpisani nepremičnini parc. št. 1005/10 in 1005/11, obe k. o. Horjul.² Pobudnik, ki nosi trditveno in dokazno breme, je Ustavno sodišče obvestil o uvedbi postopka razlastitve, ni pa ga obvestil o parcelaciji zemljišča in spremembi v zemljiški knjigi ter pobude ni spremenil tako, da bi navedel, po kateri od novonastalih nepremičnin poteka sporna javna pot. Ker zemljišče parc. št. 1005/9, k. o. Horjul, kot tako ne obstaja več, je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 6. člena Odloka, kolikor kategorizira javno pot »Brezovec« (odsek 568361) v delu, ki poteka po zemljišču parc. št. 1005/9, k. o. Horjul, očitno neutemeljena. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo (2. točka izreka).

8. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 6. člena Odloka, kolikor kategorizira javno pot »Brezovec« (odsek 568361) v delu, ki poteka po zemljišču parc. 1009/2, k. o. Horjul, je Ustavno sodišče sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

9. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

10. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je začel veljati Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 – v nadaljevanju ZCes-2), ki pojem in status javnih cest ureja v 3. členu. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe sta imela tudi Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – ZCes-1) in pred tem Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – ZJC), na podlagi katerega je bil sprejet Odlok.³ Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

11. Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila (npr. odločba št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013, Uradni list RS, št. 16/13). Tudi v obravnavani zadevi Občina pred kategorizacijo sporne javne poti s pobudnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišča v njegovi lasti, po katerem poteka JP 568361, postopek razlastitve pa še ni končan. Zato je 6. člen Odloka, kolikor kategorizira javno pot »Brezovec« (odsek 568361) v delu, ki poteka po zemljišču parc. št. 1009/2, k. o. Horjul, v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 6. člen Odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave. Ustavno sodišče je zato 6. člen Odloka, kolikor kategorizira javno pot »Brezovec« (odsek 568361) v delu, ki poteka po zemljišču parc. št. 1009/2, obe k. o. Horjul, razveljavilo (1. točka izreka).

12. Občina je zahtevala povrnitev stroškov postopka z odgovorom na pobudo. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče sklenilo, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, drugega odstavka 26. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Prim. 11. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-368/18 z dne 7. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22).

² Iz zgodovinskega izpisa iz zemljiške knjige za nepremičnino parc. št. 1005/9, k. o. Horjul, izhaja, da je bil izbris te nepremičnine v zemljiški knjigi izveden 29. 12. 2022, z začetkom učinkovanja izbrisa 27. 12. 2022.

³ Odlok je začel veljati 9. 5. 2009 (glej 9. člen Odloka).