Številka:	U-I-144/17-14
Datum:	3. 6. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Angele Majar, Jožefa Hameršaka, Nine Majerič, Edvina Horvata, Janje Horvat, Daliborja Rižnarja, Andreje Rižnar, Aleša Dvoršaka, Jasmine Dvoršak in Marije Verlak, vsi Markovci, ki jih zastopa Slavka Grabrovec - Junger, odvetnica na Ptuju, na seji 3. junija 2021

1. Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Markovci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 29/17, 41/17, 5/19 in 46/19) je v delu, ki spreminja namensko rabo dela zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, iz stanovanjsko-kmetijsko-poslovne namenske rabe (SKP) v kmetijska zemljišča (K1), v neskladju z Ustavo.

2. Občina Markovci je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Občine Markovci se v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 206, k. o. Bukovci, zavrže.

1. Pobudniki zatrjujejo, da je Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Markovci (v nadaljevanju Odlok) v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 206, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, v neskladju s 33., 120. in 153. členom Ustave. Navajajo, da so lastniki oziroma solastniki posameznih navedenih nepremičnin. Južni del zemljišč s parcelnimi številkami 199, 206, 211/1, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, večji del zemljišč s parcelnima številkama 201 in 203/4, obe k. o. Bukovci, ter celotno zemljišče s parcelno številko 212/4, k. o. Bukovci, naj bi do sprejetja Odloka v celoti ali delno ležala na območju P 13-S11 Bukovci, ki mu je bila določena stanovanjsko-kmetijsko-poslovna namenska raba. Po uveljavitvi Odloka, za kar naj bi pobudniki izvedeli po naključju, naj bi bila njihovim zemljiščem v večjem delu določena namenska raba kmetijskih zemljišč, kljub temu da po nekaterih zemljiščih poteka kanalizacija oziroma so nameščeni kanalizacijski jaški. Pobudniki navajajo, da so po pridobitvi potrdila o namenski rabi za njihova zemljišča ugotovili, da se zemljišči s parcelnima številkama 206 in 211/1, obe k. o. Bukovci, po Odloku v celoti nahajata na območju najboljših kmetijskih zemljišč, druga navedena zemljišča pa večinoma na območju najboljših kmetijskih zemljišč. V primerjavi z ureditvijo, ki je veljala pred uveljavitvijo Odloka, naj bi se območje, namenjeno poselitvi, zmanjšalo.

2. Pobudnika Edvin Horvat in Janja Horvat navajata, da sta zemljišče s parcelno številko 211/1, k. o. Bukovci, pred sprejetjem Odloka kupila z namenom gradnje. Zaradi spremembe namenske rabe naj bi jima nastala škoda zaradi zmanjšanja njegove vrednosti. Poudarjata, da je zemljišče komunalno opremljeno, zato menita, da niso bili izpolnjeni pogoji za spremembo namenske rabe iz območja, namenjenega stanovanjski, kmetijski in poslovni dejavnosti, v območje kmetijskih zemljišč. Podoben naj bi bil položaj drugih pobudnikov. Južni deli zemljišč v lasti drugih pobudnikov naj bi bili enako umeščeni na območje kmetijskih zemljišč, zato naj na njih ne bi bilo mogoče več graditi. Zaradi navedenega naj bi bil izpodbijani del Odloka v neskladju s 33. členom Ustave. Po mnenju pobudnikov zemljišča ne ustrezajo opredelitvi kmetijskih zemljišč v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16 in 79/17 – v nadaljevanju ZKZ). Zemljišča naj ne bi bila primerna za kmetijsko rabo zaradi komunalne infrastrukture na zemljiščih. Zato naj bi bil Odlok v izpodbijanem delu v neskladju z ZKZ. Pobudniki še zatrjujejo, da je bila predvidena gradnja cestne povezave do zemljišč. Zakonodaja naj ne bi predvidevala spremembe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko. Občina Markovci (v nadaljevanju Občina) naj bi sprejela Odlok samovoljno, v nasprotju z drugim odstavkom 120. člena v zvezi s 153. členom Ustave. Pobudniki tudi navajajo, da niso bila sprejeta ustrezna strokovna merila za spremembo namenske rabe zemljišč v kmetijska zemljišča, oziroma ta v postopku sprejemanja Odloka niso bila upoštevana. Prav tako naj ne bi bil upoštevan njihov zasebni interes. O spremembi namenske rabe zemljišč naj pobudniki ne bi bili seznanjeni v skladu s 50. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt). Občina naj bi tudi po sprejetju in uveljavitvi Odloka objavila javni poziv k zbiranju pobud za pripravo njegovih sprememb in dopolnitev. Na škodo pobudnikov naj bi s sprejetjem Odloka nekaterim drugim občanom omogočila spremembo namembnosti njihovih zemljišč iz kmetijskih v stavbna.

3. Občina je v odgovoru na pobudo očitke v celoti zavrnila. Navaja, da zemljišča severno od obstoječe pozidave nimajo urejenega dostopa do javne ceste ter da so nekateri lastniki oziroma solastniki zemljišč, med njimi tudi ena od pobudnic, sami predlagali spremembo zemljišča iz stavbnega v kmetijsko. Občina zanika, da bi bila v preteklosti predvidena gradnja javne ceste do zemljišč pobudnikov. Trdi, da sprememba namenske rabe pomeni uskladitev z dejansko rabo. Spremembe namenske rabe naj bi bile odraz dogajanj v določenem času, predlogov nekaterih lastnikov zemljišč in doseganja cilja zaokroževanja oziroma zmanjševanja območja stavbnih zemljišč glede na prometno dostopnost.

4. Občina zatrjuje, da je postopek priprave in sprejemanja Odloka potekal v skladu z ZPNačrt in splošnimi smernicami s področja varstva kmetijskih zemljišč. Poudarja, da k zmanjšanemu območju stavbnih zemljišč v zadevnem delu naselja Bukovci v času javne razgrnitve predloga Odloka oziroma dopolnjenega osnutka Odloka ni bilo pripomb in predlogov javnosti. Navaja, da je ravnala v skladu s 50. členom ZPNačrt, ki je določal obveščanje in sodelovanje javnosti v postopku priprave občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN). Tretji odstavek 50. člena ZPNačrt je določal, da mora javno naznanilo o javni razgrnitvi in javni obravnavi vsebovati tudi navedbo zemljiških parcel, katerih namenska raba se spreminja, razen pri pripravi prvega OPN. Občina pojasnjuje, da je bila ta izjema podana tudi v konkretnem primeru, torej da ker je šlo za pripravo prvega OPN, v javnem naznanilu niso bile navedene zemljiške parcele, katerih namenska raba se je spreminjala. Pri objavi poziva k posredovanju pobud za spremembe in dopolnitve Odloka po njegovem sprejetju in uveljavitvi naj bi šlo za običajno prakso z namenom sodelovanja javnosti v nadaljnjih postopkih spremembe OPN. Občina zanika, da bi s spremembami namenske rabe zemljišč pobudnikov omogočila spremembe namenske rabe zemljišč drugih lastnikov.

5. Občina tudi navaja, da so bile k osnutku Odloka pridobljene smernice ministrstva, pristojnega za kmetijstvo. Iz njih naj bi izhajalo, da so širitve stavbnih zemljišč, med drugim tudi v naselju Bukovci, sprejemljive pod pogojem, da se nekaterim drugim zemljiščem spremeni namenska raba nazaj v kmetijska zemljišča. Pri tem je po navedbah Občine že ministrstvo določilo območja, na katerih naj bi se v skladu s tem pogojem povečal obseg kmetijskih zemljišč. Znotraj tega območja naj bi ležala tudi zemljišča nekaterih pobudnikov. Občina prav tako zavrača očitke pobudnikov, da zemljišča niso primerna za kmetijsko dejavnost. Navedena zemljišča naj bi bila večinoma uvrščena v bonitetno oceno 62 (na lestvici od 1 do 100), le zemljišče s parcelno številko 211/1, k. o. Bukovci, naj bi imelo nižjo bonitetno oceno, in sicer 54. Iz navedenega naj bi izhajalo, da vsa zemljišča pobudnikov sodijo v zgornjo polovico lestvice bonitetnih ocen. Opredelitev zemljišč na območju severno od stavbnih zemljišč naselja Bukovci kot najboljših kmetijskih zemljišč naj bi bila tudi skladna s kartografsko dokumentacijo kategorizacije kmetijskih zemljišč iz leta 1988.

6. Pobudnikom je bil poslan odgovor Občine, na katerega so odgovorili. Pobudniki vztrajajo pri navedbah v pobudi. Navajajo, da naj bi bila stališča Občine v nasprotju z dejanskim stanjem. Trdijo, da njihova zemljišča nikoli niso služila kmetijski dejavnosti in da sprememba namenske rabe njihovih zemljišč ne bi mogla prispevati k povečanju kmetijske proizvodnje na tem območju.

7. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Pobudnik mora izkazati, da bi ugoditev njegovi pobudi privedla do spremembe v njegovem pravnem položaju.

8. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, splošni akti, ki učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj.¹ Pobudniki so izkazali, da so lastniki ali solastniki zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci. Pred začetkom veljavnosti Odloka sta namensko rabo upoštevnih zemljišč določala Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana za območje Občine Markovci (Uradni list Republike Slovenije, št. 88/04, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 17/06, 18/06, 14/08 in 26/11) in Odlok o spremembah in dopolnitvah izvedbenega prostorskega akta: Prostorski ureditveni pogoji za območje Občine Markovci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 20/07 – v nadaljevanju PUP). Zemljišča s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, so deloma sodila na območje z oznako P13-S11 Bukovci II. Območju P13-S11 Bukovci II je bila določena stanovanjsko-kmetijsko-poslovna raba (SKP). Naselje Bukovci je bilo opredeljeno kot kmečko oziroma kmečko-stanovanjsko naselje (točka c) tretjega odstavka 5. člena PUP). V kmečko oziroma kmečko-stanovanjskih naseljih in razpršeni gradnji je bila v skladu z 8. členom PUP dovoljena gradnja.² Na podlagi Odloka pa del zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, sodi v enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) PP11 – Ptujsko polje južno od DV do Drave, ki mu je določena namenska raba kmetijska zemljišča, s podrobnejšo namensko rabo najboljša kmetijska zemljišča (K1). Z Odlokom se je območje na zemljiščih s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, ki je bilo pred uveljavitvijo Odloka opredeljeno kot poselitveno območje, zmanjšalo.³ V skladu s šestim odstavkom 48. člena Odloka so na območju namenske rabe prostora, opredeljenem kot (najboljša) kmetijska zemljišča, dopustni le določeni nezahtevni in enostavni objekti.

9. Iz navedenega izhaja, da so zemljišča pobudnikov v delu, v katerem je prišlo do sprememb namenske rabe iz poselitvenega območja v kmetijska zemljišča, postala nezazidljiva. Ker se je delu zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, namenska raba spremenila iz poselitvenega območja, namenjenega za gradnjo, v kmetijska zemljišča, pobudniki izkazujejo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v tem delu.

10. Pobudniki navajajo, da izpodbijajo Odlok tudi v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 206, k. o. Bukovci. Nihče od pobudnikov niti ne zatrjuje niti ne izkaže, da bi bil lastnik tega zemljišča. Na to okoliščino je opozorila tudi Občina v svojem odgovoru. To pomeni, da Odlok v delu, ki se nanaša na navedeno zemljišče, v pravni položaj pobudnikov ne posega. Ker pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 206, k. o. Bukovci, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (3. točka izreka).

11. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki spreminja namensko rabo dela zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, iz stanovanjsko-kmetijsko-poslovne namembnosti (SKP) v kmetijska zemljišča (K1), sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

12. Pobudniki zatrjujejo, da je Odlok v neskladju s 33., 120. in 153. členom Ustave. Občina naj pri sprejemanju Odloka ne bi spoštovala določb zakona, ki ureja prostorsko načrtovanje. Upoštevala naj tudi ne bi strokovnih podlag za spremembo namenske rabe zemljišč. Pri sprejemanju Odloka naj ne bi upoštevala zasebnega interesa pobudnikov, zato naj bi bil Odlok v neskladju s 33. členom Ustave.

13. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da ima občina v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov), vendar pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti.⁴ Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je treba z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila.⁵ Pri tem je treba upoštevati, da zakonodajalec sme napolnjevati vsebino nedoločenega pravnega pojma lokalne javne zadeve, vendar ne sme prizadeti lokalne samouprave.⁶ V tem okviru lahko Ustavno sodišče očitke o neskladnosti občinskih predpisov z zakoni presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni, v primeru, če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila.⁷ Glede na navedeno je Ustavno sodišče očitke pobudnikov presojalo z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave, pri tem pa je upoštevalo tudi zahteve, ki izhajajo iz 33. člena Ustave, ki varuje pravico do zasebne lastnine.

14. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. V odločbi št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7, 7. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče obrazložilo, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone. V teh postopkih je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja zato ni neomejena. Lokalna samouprava je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja ter drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.⁸

15. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.⁹ Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev posameznika oziroma lastnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.¹⁰ Vendar ima pooblastilo iz 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine, mejo. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.¹¹

16. Zemljišče je sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče, so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja z njim v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širšega družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.¹² Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.¹³ Pri zemljiščih je ta prostor še posebej velik, saj so v sodobni družbi gospodarska, socialna in ekološka funkcija zemljišč, ki jih izpostavlja Ustava v prvem odstavku 67. člena, močno poudarjene. Ureditev rabe zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija, narekuje ustavno pooblastilo zakonodajalcu v tej določbi, da zaradi smotrnega izkoriščanja določi posebne pogoje za uporabo zemljišč.¹⁴

17. V začrtanih okvirih prostorskega načrtovanja določitev namenske rabe zemljišč z OPN oziroma z odlokom, s katerim občina sprejme OPN, ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov, temveč gre za normiranje v javnem interesu.Namenska raba zemljišča neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju OPN. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. za gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastninske pravice na zemljiščih, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo lahko upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, tudi uresničil.¹⁵

18. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 sprejelo stališče, da Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do ohranitve obstoječe namenske rabe njihovih zemljišč in da je spremenljivost namenske rabe zemljišča vgrajena v sam koncept socialne vezanosti lastnine na zemljiščih ter s tem nujni pogoj za udejanjanje ustavnopravno varovanega smotrnega izkoriščanja zemljišč in načela prevlade javnega interesa v postopku prostorskega načrtovanja.¹⁶ Vendar pa je Ustavno sodišče v tej odločbi tudi poudarilo, da morajo pripravljavci prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ter da je z njihovim varstvom povezana zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega planiranja.¹⁷

19. Na tem izhodišču je Ustavno sodišče v 21. točki obrazložitve odločbe št. U-I-139/15 pojasnilo,¹⁸ da zemljišče, na katerem je dopustna gradnja, dosega po naravi stvari največjo vrednost na trgu, zato sprememba namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča, pa tudi intenzivno na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice, varovane v 33. členu Ustave. Tako prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ki jih lahko določajo prostorski akti, ne pomenijo zgolj načina določitve uživanja lastnine, temveč tudi poseg v pravico do zasebne lastnine.¹⁹ Zato mora občina pri pripravi OPN, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upoštevala tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe.²⁰ Pri pripravi prostorskih načrtov, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, je vedno treba upoštevati konkretne okoliščine primera.²¹ Pri presoji dopustnosti ukrepa spremembe obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo ne more biti pomembno zgolj to, ali je imela lokalna oblast za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog, kar vsebuje zgolj presojo o obstoju stvarne povezanosti ukrepa in cilja.²² Treba je pretehtati tudi, ali je izpolnjen pogoj pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznika pri varovanju pravice do mirnega uživanja premoženja – nepremičnine, ki ji je bila v preteklosti že opredeljena vsebina s prostorskim aktom lokalne skupnosti na način, ki je dopuščal gradnjo. Pri tem je treba upoštevati, da ima sicer občina na področju prostorskega načrtovanja široko polje proste presoje pri izbiri ukrepa za uresničitev ustavno dopustnega cilja in pri oceni, ali so posledice ukrepa upravičene z vidika koristi zasledovanega javnega interesa. Vendar pa je treba hkrati upoštevati tudi zahtevo po pravičnem ravnovesju med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do mirnega uživanja premoženja, ki jo varuje 33. člen Ustave.

20. Navedeno pomeni, da mora obstajati razumno sorazmerje med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine.²³Zahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme.²⁴ Okoliščine, ki jih mora lokalna skupnost upoštevati, so predvidljivost omejitev pravice do premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejem tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev ter ali in v kolikšnem obsegu so spremembe prostorskega načrta dejansko vplivale na premoženjske interese lastnika zemljišča oziroma ali je bila vrednost njegovega premoženja bistveno zmanjšana.²⁵

21. V času sprejemanja izpodbijanega Odloka je posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt.

22. ZPNačrt je v 7. členu določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. Zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice iz 33. člena Ustave in navedene zahteve 7. člena ZPNačrt je bila Občina dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanim s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, to pomeni tudi pravično sorazmerje med koristmi ukrepa na eni strani in prikrajšanjem za lastnike zemljišč na drugi strani.²⁶

23. O tem ni mogoče presoditi, če ni izvedena strokovna presoja, pomembna za odločitev o spremembi namenske rabe zemljišča. Spoštovanje načela strokovnosti je posebej pomembno v primerih, ko občina spreminja obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, saj s tem intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice. Ugotovitev koristi, ki jih ukrep spremembe namenske rabe zasleduje, mora torej temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter na strokovnih metodah prostorskega načrtovanja in kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja. Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v lastninsko pravico (7. člen ZPNačrt).²⁷

24. Na zakonski ravni je bila obveznost upoštevanja strokovnih razlogov opredeljena v 10. členu ZPNačrt. Tam je bilo določeno, da morajo prostorski akti temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter biti pripravljeni skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja. V skladu s prvim odstavkom 19. člena ZPNačrt je moral prostorski akt med prilogami med drugim vsebovati strokovne podlage, na katerih temeljijo rešitve prostorskega akta, ter smernice (3. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt)²⁸ in mnenja (4. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt).²⁹ Iz prvega odstavka 19. člena ZPNačrt torej izhaja, da je bila obveznost pridobitve strokovnih podlag kot priloge prostorskega akta predpisana poleg obveznih smernic. Iz citiranih določb ZPNačrt je razvidno, da je šlo pri strokovnih podlagah in smernicah za dva pojmovno različna sklopa dokumentov. Smernice so bile glede na ureditev v ZPNačrt dokument, ki je konkretiziral splošnejša pravila posegov v prostor na konkretno območje in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve, strokovne podlage pa so bile dokument, ki ga je morala pripraviti občina kot lokalni nosilec urejanja prostora na podlagi ustreznih strokovnih metod ter je pomenil analizo in predlog ali usmeritve posegov v prostor, strategije in podobno.

25. Ustavno sodišče je glede na očitke pobudnikov moralo presoditi, ali so bile zgoraj navedene zahteve spoštovane v postopku sprejemanja Odloka.

26. Iz te obrazložitve že izhaja, da je z Odlokom prišlo do spremembe namenske rabe na delu zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, tako da se je namenska raba zemljišč iz zazidljivih (poselitveno območje, namenjeno gradnji) spremenila v nezazidljiva (kmetijska zemljišča). Ker mora Občina pri pripravi prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (glej 19. in 20. točko obrazložitve te odločbe), je morala v fazi sprejemanja OPN oziroma v fazi sprejemanja izpodbijanega Odloka v skladu s 7. členom ZPNačrt pretehtati, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in pri tem ugotoviti vse upoštevne okoliščine. Ob upoštevanju 10. člena ZPNačrt je morala Občina za spremembo namenske rabe delov zemljišč pobudnikov iz zazidljivih v nezazidljiva pridobiti tudi ustrezne strokovne podlage v skladu z ZPNačrt.

27. Občina navaja, da naj zemljišča severno od obstoječe pozidave (zemljišča za obstoječimi hišami s pripadajočimi poslopji) ne bi imela urejenega dostopa do javne ceste in da izgradnja ceste v preteklosti tudi ni bila predvidena. Navedena zemljišča pa naj bi se dejansko uporabljala kot kmetijska. S spremembo namenske rabe naj bi torej prišlo le do uskladitve z dejansko rabo. S spremembami naj bi se doseglo tudi zaokroženo območje stavbnih zemljišč. Občina navaja, da so bile upoštevane splošne smernice s področja varstva kmetijskih zemljišč in da so bile k izdelanemu osnutku OPN pridobljene smernice ministrstva, pristojnega za kmetijstvo, z dne 15. 3. 2012, ki jih je Občina upoštevala.³⁰ Poleg tega Občina trdi, da so zemljišča pobudnikov utemeljeno uvrščena na območje najboljših kmetijskih zemljišč (K1) tudi zaradi visokih bonitetnih ocen.

28. Iz navedb Občine ne izhaja, da bi bile v postopku priprave in sprejemanja OPN glede sprememb namenske rabe (delov) zemljišč pobudnikov pripravljene strokovne podlage v skladu z ZPNačrt. Občina ne navaja, da bi poleg smernic državnih nosilcev urejanja prostora pridobila oziroma pripravila dodatne strokovne podlage za spremembo namenske rabe upoštevnih zemljišč iz poselitvenega območja P13-S11 Bukovci II v najboljša kmetijska zemljišča (K1) ali da bi državni nosilci urejanja prostora podali kakšna posebna strokovna priporočila ali usmeritve, ki bi temeljili na zahtevah prisilnih predpisov in bi omejevali avtonomijo Občine pri določanju namenske rabe. Okoliščine, ki jih navaja Občina, niso strokovni razlogi oziroma strokovne podlage, pripravljene skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja (10. člen ZPNačrt). Ob upoštevanju, da so bile smernice in strokovne podlage v skladu z ZPNačrt dva vsebinsko različna sklopa dokumentov (glej 24. točko obrazložitve te odločbe), bi morala Občina konkretno pojasniti, kako bi lahko v danih okoliščinah smernice ministrstva, pristojnega za kmetijstvo, pomenile strokovne razloge, ki bi utemeljevali spremembo namenske rabe, oziroma kako bi jih lahko nadomeščale.

29. Glede navedb Občine o uskladitvi namenske rabe zemljišč z Odlokom na podlagi dejanske rabe je treba ugotoviti, da so te trditve pavšalne. Občina se le na splošno sklicuje na to, da je v grafični dokumentaciji OPN območje severno od stavbnih zemljišč naselja Bukovci utemeljeno kategorizirano kot območje najboljših kmetijskih zemljišč (K1). Pobudniki pa zatrjujejo, da po delu zemljišč poteka kanalizacija in da zato zemljišča dejansko niso primerna za kmetijsko proizvodnjo. Zemljišča pa naj tudi ne bi nikoli služila kmetijski proizvodnji. Občina tem trditvam pobudnikov ne nasprotuje.

30. Brez ustreznih strokovnih razlogov za spremembo namenske rabe v postopku sprejemanja Odloka ni mogoče ugotoviti vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa v skladu s 7. členom ZPNačrt, in s tem že v fazi sprejemanja OPN zagotoviti učinkovito pravno varstvo lastninske pravice zoper OPN, ki spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo.³¹ Šele na osnovi strokovne presoje, ki jo je zahteval 10. člen ZPNačrt, bi lahko Občina v okviru predpisanega postopka sodelovanja javnosti izvedla ustrezno tehtanje med javnim in zasebnim interesom. Zato tudi okoliščina, da pobudniki v okviru javne razgrnitve po 50. členu ZPNačrt niso podali pripomb, na presojo Ustavnega sodišča ne more vplivati.

31. Občina sicer tudi navaja, da naj bi nekateri (nekdanji) lastniki oziroma solastniki sami predlagali spremembo namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko.³² Ustavno sodišče ugotavlja, da navedeni predlogi niso bili podani v okviru postopka sodelovanja javnosti, ki je bil urejen v 50. členu ZPNačrt. V 50. členu ZPNačrt je bilo namreč urejeno sodelovanje javnosti (in s tem tudi lastnikov zemljišč) v postopku sprejemanja prostorskega akta. Občina je bila v skladu s prvim odstavkom 50. člena ZPNačrt dolžna izvesti javno razgrnitev in javno obravnavo dopolnjenega osnutka OPN. V skladu s prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt je bila dolžna preučiti pripombe in predloge javnosti ter do njih zavzeti stališče in ga objaviti na krajevno običajen način in na svetovnem spletu. Občina je bila zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice iz 33. člena Ustave in 7. člena ZPNačrt, ki je zahteval skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, dolžna v postopku javne razgrnitve ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanim s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Zato morebitni izraženi interesi nekaterih posameznikov za spremembo namenske rabe zemljišč, ki so podani zunaj postopka sprejemanja OPN (da bi bilo drugače, Občina v konkretnem primeru ni zatrjevala), ne morejo biti odločilni pri presoji, ali je Občina zadostila zahtevi iz 7. člena ZPNačrt.

32. Iz navedenega izhaja, da v postopku sprejemanja Odloka ni bilo zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, ki ga je zahteval 7. člen ZPNačrt. Sprememba namenske rabe v izpodbijanem delu Odloka tudi ni temeljila na strokovnih podlagah, kar je zahteval 10. člen ZPNačrt. Zato je Odlok v delu, ki spreminja namensko rabo dela zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, iz stanovanjsko-kmetijsko-poslovne namenske rabe (SKP) v kmetijska zemljišča (K1), v neskladju s 7. in 10. členom ZPNačrt ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni.

33. Ker Občina v postopku sprejemanja ni skrbno ugotovila in presodila vseh okoliščin, ki so upoštevne z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanim s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, Ustavno sodišče niti ne more presoditi, ali sprememba obstoječe namenske rabe pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.

34. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Odloka v delu, ki spreminja namensko rabo delov zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, namreč ni mogoče razveljaviti ali odpraviti. Odprava ali razveljavitev Odloka v tem delu bi pomenila, da ne bi bila določena namenska raba delov navedenih zemljišča. Zaradi smotrnega izkoriščanja zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave) ne more obstajati zemljišče, glede katerega namenska raba ne bi bila določena. Opredelitev (podrobnejše) namenske rabe je namreč sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča.³³ Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče Občini naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Občina bo dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa pri določitvi oziroma spremembi namenske rabe (delov) zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci. Dolžna bo uporabiti ustrezne strokovne podlage ter na njihovi osnovi in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišč zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznikov, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

35. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Odloka v delu, ki spreminja del zemljišč s parcelnimi številkami 199, 201, 203/4, 211/1, 212/4, 212/5, 214/2 in 215/2, vse k. o. Bukovci, iz poselitvenega območja P13-S11 Bukovci II v najboljša kmetijska zemljišča (K1), že zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena Ustave ni ocenjevalo drugih očitkov pobudnikov.

36. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, 90/20), 12. točka obrazložitve.

² Člen 8 PUP določa:
"V kmečko oziroma kmečko-stanovanjskih naseljih in razpršeni gradnji se dopuščajo:
– obnova in vzdrževanje vseh vrst objektov in naprav,
– novogradnja in dozidava vseh vrst manjših objektov in naprav,
– novogradnja in dozidava večjih stanovanjskih in javnih objektov ter objektov s pisarniško-poslovno dejavnostjo;
– spreminjanje namenske rabe objektov in naprav, pod pogojem, da se pretežna namembnost območij ne spreminja,
– novogradnja in dozidava kmetijskih objektov in naprav, pod pogoji, navedenimi v 7. členu (za ekološko moteče objekte; za nadomestne gradnje).
Nekmetijski posegi ne smejo poslabšati funkcionalnosti kmetij in možnosti njihove širitve z izjemo neizogibnih posegov v javnem interesu in posegov v kmetije, ki se opuščajo, če s tem soglaša upravni organ, pristojen za kmetijstvo. To določilo ne velja za posege ki so dovoljeni s predpisom, ki določa pomožne objekte.
Večji hlevi in večje širitve hlevov se praviloma dopuščajo graditi oz. urejati le na obodu naselja oziroma v delih naselja, ki so vsaj na eni strani odprti proti zemljiščem, na katerih se ne predvideva poselitev."

³ Zmanjšanje poselitvenega območja P13-S11 Bukovci II na zemljiščih oziroma delih zemljišč pobudnikov je razvidno iz primerjave priloge dopisa Skupne občinske uprave občin v Spodnjem Podravju št. 3501-1855/2017-3 (5017) z dne 29. 8. 2017, izpiska iz kartografske dokumentacije prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana za območje Občine, s prilogo potrdila o namenski rabi zemljišča št. 3501-1855/2017-2 (5017) z dne 29. 8. 2017 in izseka iz grafike izvedbenega dela OPN Občine.

⁴ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 7. točka obrazložitve.

⁵ Prav tam, 9. točka obrazložitve.

⁶ Prav tam, 8. točka obrazložitve.

⁷ Prav tam, 9. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.

⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.

⁹ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.

¹⁰ Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve, ter sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 65), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-432/98 z dne 5. 4. 2001 (OdlUS X, 70), 7. točka obrazložitve.

¹¹ J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve.

¹² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve.

¹³ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/04, 25. točka obrazložitve.

¹⁴ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 20. točka obrazložitve.

¹⁵ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 20. točka obrazložitve.

¹⁶ Glej odločbo št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.

¹⁷ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve.

¹⁸ Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 21.–23. točka obrazložitve.

¹⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 26. točka obrazložitve.

²⁰ Prav tam, 28. točka obrazložitve.

²¹ Prav tam, 27. točka obrazložitve.

²² Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-89/14 z dne 2. 6. 2016, 12. točka obrazložitve.

²³ Glej sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevah Skibińscy proti Poljski z dne 14. 11. 2006, 87. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski z dne 29. 3. 2011, 65. točka obrazložitve, Matczynski proti Poljski z dne 15. 12. 2015, 104. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi z dne 6. 2. 2018, 106. točka obrazložitve.

²⁴ Glej sodbe ESČP v zadevah Lay Lay Company Limited proti Malti z dne 23. 7. 2013, 83. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 106. točka obrazložitve, in Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve.

²⁵ Glej sodbe ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 106. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski, 67. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 108. točka obrazložitve.

²⁶ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 33. točka obrazložitve, in št. U-I-151/15, 25. točka obrazložitve.

²⁷ Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 26. točka obrazložitve, in št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, in OdlUS XVII, 10), 8. in 9. točka obrazložitve.

²⁸ Smernice so dokument, v katerem nosilci urejanja prostora konkretizirajo določbe predpisov in dokumentov s svojega delovnega področja na območje, ki je predmet načrtovanja oziroma v katerem se načrtuje, in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve. Smernice državnih nosilcev urejanja prostora se delijo na splošne in posebne, razen za načrtovanje z občinskim podrobnim prostorskim načrtom (23. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt).

²⁹ Mnenja so dokumenti, s katerimi nosilci urejanja prostora ugotovijo, ali so bile pri pripravi prostorskega akta upoštevane njihove smernice, oziroma če smernice niso bile izdane, ali so bili pri pripravi prostorskega akta upoštevani predpisi z njihovega delovnega področja (8. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt).

³⁰ Pri čemer je ministrstvo glede na trditve Občine v navedenih smernicah zgolj na splošno navedlo, da je načrtovana širitev stavbnih zemljišč v naselju Bukovci sprejemljiva pod pogojem, da se v tem naselju, tudi na območjih zemljišč nekaterih pobudnikov, poveča površina kmetijskih zemljišč (za določeno skupno površino).

³¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 30. točka obrazložitve.

³² Pobude za izvzem stavbnega zemljišča naj bi podali Angela Majar glede zemljišča s parcelno številko 199, k. o. Bukovci, Janez Hameršak glede zemljišča s parcelno številko 201, k. o. Bukovci, Alojz Vetrič glede zemljišča s parcelno številko 206, k. o. Bukovci, ter Franc Verlak glede zemljišč s parcelnima številkama 214/2 in 215/2, obe k. o. Bukovci. Iz navedenega izhaja, da je samo ena pobudnica (Angela Majar) izrazila predlog za spremembo namenske rabe zemljišča. V drugih primerih je prišlo do spremembe lastništva oziroma pobudnik ni oseba, ki naj bi izrazila predlog za spremembo namenske rabe.

³³ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.