Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Narodne in univerzitetne knjižnice, Ljubljana, na seji dne 5. marca 1998

Določba 18. točke 18. člena zakona o prometnem davku (Uradni list RS, št. 4/92, 9/92 p., 12/93 – odl. US, 71/93, 35/94 – odl. US, 16/96, 75/96 – odl. US in 57/97) je v neskladju z ustavo. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost odpraviti do 31. julija 1998.

1. Pobudnica izpodbija 18. točko 18. člena zakona o prometnem davku (v nadaljevanju: ZPD). Navedena določba je kot osebe, ki so oproščene plačila davka pri prometu predmetov vseh vrst in oblik, ki jih odkupujejo kot muzejske vrednosti, določno opredelila muzeje in galerije, ki se štejejo za muzeje po zakonu o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81 in 42/86 ter Uradni list RS, št. 8/90 in 26/92 – v nadaljevanju: ZNKD). Na podlagi takšne določbe drugi javni zavodi, ki opravljajo javno službo na področju kulture (kot na primer pobudnica, katere dejavnost je opredeljena z zakonom o knjižničarstvu – Uradni list SRS, št. 27/82 in 42/86 ter Uradni list RS, št. 8/90 – v nadaljevanju: ZKnj) in ki odkupujejo gradivo povsem enake narave kot muzeji in arhivi (na primer gradivo iz zapuščin pomembnih slovenskih ustvarjalcev z raznih področij ustvarjanja) ter so glede na naravo gradiva po zakonu dolžni opravljati enake funkcije kot muzeji ali arhivi, niso oproščeni plačila prometnega davka. Pobudnica zato meni, da izpodbijana določba ni v skladu z ustavnim načelom enakosti. Pravne osebe naj bi bile v nasprotju s 14. členom ustave brez utemeljenega razloga različno in neenakopravno obravnavane. Zato predlaga, da ustavno sodišče ugotovi neskladnost z ustavo in naloži zakonodajalcu, da to neskladje v primernem roku odpravi.
2. Sekretariat Državnega zbora v odgovoru na pobudo meni, da se upravičeno zastavlja vprašanje, ali izpodbijana določba zakona ustreza ustavnemu načelu enakosti pred zakonom in da bi kazalo razmišljati o razširitvi davčne oprostitve tudi na predmete, ki jih odkupuje pobudnica.

3. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je ustavno sodišče pobudo sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. ZPD je predpisal splošno obveznost plačevanja davka od prometa proizvodov in prometa storitev (1. člen ZPD). Proizvodi in storitve, od katerih se obračunava in plačuje prometni davek, so določeni s tarifo prometnega davka, s katero so določene tudi davčne stopnje (2. člen ZPD). Oprostitve plačila davka od prometa proizvodov so v ZPD določno naštete (18. člen ZPD). Razdeljene so na predmetne davčne oprostitve, ki so vezane na posamezne določno opredeljene predmete tako, da je nepomembno, kdo je kupec, saj se vsakemu kupcu zaračuna enaka stopnja prometnega davka (obvezna oprostitev), in na osebne davčne oprostitve, ki oprostitev za določno opredeljene predmete vežejo na določno opredeljene osebe (pogojna oprostitev) tako, da je stopnja prometnega davka odvisna od tega, kdo je kupec. S tem je kupec opredeljen kot tisti objektivni dejavnik, po katerem se dejanska stanja med seboj razlikujejo in s samo opredelitvijo kupca kot dejavnika zakonodajalec ni kršil načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave. Načelo enakosti pred zakonom pride namreč v poštev pri enakih dejanskih stanjih, dejanska stanja pa se v odvisnosti od kupca med seboj gotovo razlikujejo.
5. Opredelitev dejavnika in na njegovi podlagi nastala (različna) dejanska stanja pa se s stališča enakosti oziroma diskriminacije kot ustavnopravnega vprašanja presojajo v odvisnosti od smotrnosti sporne norme. Vprašanje, ki se na tej podlagi postavlja, je torej vprašanje zastavljenega cilja in smotrna naravnanost merila za dosego cilja. Izbrani ukrep mora namreč prispevati k izpolnitvi svojega namena, kar pomeni, da je potrebno jasno identificirati relevanten interes.
6. Relevanten interes izpodbijane določbe iz predloga za izdajo zakona o davku od prometa proizvodov in storitev z osnutkom zakona (Poročevalec, št. 20/91 – v nadaljevanju: predlog) ni jasno razviden. Razlogi za izdajo zakona so namreč navedeni le posplošeno. Tako je kot eden izmed razlogov navedena tudi modifikacija obstoječega sistema, da se omogoči lažji prehod na davek na dodano vrednost, predvsem z razširitvijo davčne osnove in z zmanjšanjem števila tarifnih številk oziroma davčnih stopenj. Med predlaganimi oprostitvami plačila prometnega davka od proizvodov, ki se uporabljajo v končni potrošnji, pa je bila predlagana tudi oprostitev za predmete in arhivsko gradivo, ki jih odkupujejo muzeji, in sicer naj bi se davek od prometa proizvodov ne plačeval od predmetov vseh vrst in oblik, ki jih kot muzejske vrednosti odkupujejo muzeji (13. točka prvega odstavka 12. člena predloga). V obrazložitvi je nato na splošno navedeno, da so oprostitve v končni potrošnji predpisane le v izjemnih primerih, podobno kot je to v ureditvah prometnega davka v drugih državah. Predlog zakona o prometnem davku (Poročevalec, št. 26/91) pa je v 12. točki prvega odstavka 18. člena vseboval rešitev, po kateri se davek od prometa proizvodov ne bi plačeval od predmetov vseh vrst in oblik, ki jih kot muzejske vrednosti odkupujejo muzeji in galerije, ki se štejejo za muzeje po zakonu o naravni in kulturni dediščini; taka rešitev je bila tudi sprejeta.
7. Relevanten interes, ki se glede na navedeno na podlagi predmeta urejanja z ZNKD (sistem družbene skrbi za naravno in kulturno dediščino, pravice in dolžnosti fizičnih in pravnih oseb v zvezi z naravno in kulturno dediščino, zagotavljanje posebnega družbenega interesa pri opravljanju dejavnosti varstva naravne in kulturne dediščine – 1. člen ZNKD) identificira, je varstvo naravne in kulturne dediščine in sicer tudi s stimulativno davčno politiko.
8. S stališča drugega odstavka 14. člena ustave (načelo enakosti) se nato postavi vprašanje, ali je pri odkupu predmetov muzejske vrednosti za zakonodajalčevo razlikovanje javnih zavodov na področju kulture, ki se štejejo za muzeje po ZNKD in drugih javnih zavodov na področju kulture, katerih dejavnost je varstvo naravne in kulturne dediščine, najti razumen, iz narave stvari izhajajoč oziroma stvarno utemeljen razlog ali pa je zakonodajalčevo ravnanje arbitrarno. Muzej je glede na zakon o uresničevanju javnega interesa na področju kulture (Uradni list RS, št. 75/94 – v nadaljevanju: ZUJIPK) javni zavod na področju kulture. Na podlagi četrtega odstavka 74. člena ZUJIPK so namreč prenehale veljati tiste določbe ZNKD, ki se nanašajo na ustanavljanje in upravljanje javnih zavodov, ravno tako pa so prenehale veljati identične določbe v ZKnj, tako da so tudi knjižnice javni zavodi na področju kulture.
9. Dejavnost muzeja je varstvo naravne in kulturne dediščine (70. člen ZNKD), torej varstvo tistega dela narave in opredmetenega človekovega dela, ki ima poudarjeno kulturno vrednost tako da naravno in kulturno dediščino med drugim tudi ugotavlja in proučuje ter strokovno sodeluje z njenimi imetniki, predlaga pristojnim organom razglasitve ter druge ukrepe za varstvo, evidentira in dokumentira spomenike, zbira, ureja, hrani muzealije, pripravlja razstave, publikacije in druge oblike predstavljanja domače in tuje dediščine doma in v svetu ter tudi razvija pri občanih zavest o pomenu dediščine in njenega varovanja (71. in 87. člen ZNKD). Glede na sam status predmeta premične kulturne dediščine, ki to je oziroma postane po zavesti in presoji družbe in sicer zaradi lastnosti, ki so v predmetu samem (dragocena stvar, umetniška sporočilnost), zaradi lastnosti predmeta v razmerju do drugih predmetov (redkost, drugačnost, tipičnost), nadalje zaradi svojega mesta in položaja (del sestavljene celote) in tudi zaradi svoje povezanosti z dogodkom, osebo, dejstvom, delovanjem in razmerami, ki jim družba pripisuje pomen oziroma jih spremlja, je večina premične dediščine zunaj muzejev, pri občanih oziroma pravnih osebah. Le-ti so jo lahko pridobili v pravnem prometu ali pa jo ustvarili kot rezultat svojega delovanja. Za njih ima različno praktično, gmotno ali duhovno vrednost, zato za njih njeno vzdrževanje pomeni veliko, malo ali nič strokovnosti, sredstev in dela. Tako je predvsem od imetnika odvisno, ali jo spozna za naravno ali kulturno dediščino in ravna z njo kot s tako dediščino (jo varuje) in jo kot tako napravi dostopno javnosti ali vsaj stroki. Pri tem ne gre prezreti, da se pojem naravne in kulturne dediščine nenehno bogati, kar pomeni, da želi družba ohraniti kot dediščino zmeraj več naravnih danosti, dosežkov in dokumentov preteklosti. Dilema, kaj šteti, razglašati in varovati kot dediščino, bo vedno obstajala. Pri tem pa ni pomemben le strokovni vidik, saj ima svoje bolj ali manj izrazljive interese tudi družba in tudi svojo mero pripravljenosti in zmožnosti za fizično varovanje, ohranjanje in dosegljivost.(1)
10. Skrb za ohranjanje naravnega bogastva in kulturne dediščine pa narekuje tudi ustava (5. člen) in s tem ustvarja tudi možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj Slovenije. Glede na 73. člen ustave pa je vsakdo v skladu z zakonom dolžan varovati naravne znamenitosti in redkosti ter kulturne spomenike, ohranjanje naravne in kulturne dediščine pa je tudi skrb države in lokalnih skupnosti.
11. Glede na vse navedeno za zakonsko ureditev, po kateri bi izmed javnih zavodov za kulturno dejavnost, katerih dejavnost je varstvo naravne in kulturne dediščine, bili davčne oprostitve deležni le muzeji in galerije (galerija, ki hrani premično kulturno dediščino je muzej – drugi odstavek 88. člena ZNKD), ki se štejejo za muzeje po ZNKD, ni mogoče najti stvarnega, iz narave urejevane stvari izhajajočega razloga. Izpodbijana zakonska ureditev je zato arbitrarna, zaradi česar je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave. Zakonodajalec bo moral zato, da ugotovljeno neustavnost izpodbijane določbe odpravi, davčno oprostitev iz 18. točke 18. člena ZPD vezati tudi na druge predpise, ali pa kot kupce, na katere se nanaša davčna oprostitev, zajeti vse javne zavode na področju kulture, katerih dejavnost je varstvo naravne in kulturne dediščine.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Naravna in kulturna dediščina ter njeno varovanje v Sloveniji – gradivo Republiškega komiteja za kulturo, pripravil in uredil Jože Humer, Ljubljana 1989